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黄承伟:推进乡村振兴的理论前沿问题

时间:2021-09-02 15:08:55来源:《行政管理改革》作者:黄承伟

党的十九大以来,习近平总书记多次发表重要讲话,作出重要指示,深刻论述乡村振兴的重大意义,系统回答了“建设怎样的乡村”“怎样建设乡村”等一系列重大理论和实践问题,形成了关于乡村振兴的重要论述。这一重要论述是习近平新时代中国特色社会主义思想和关于“三农”工作重要论述的重要组成部分,为实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接、全面推进共同富裕目标导向下的乡村振兴提供了行动纲领,为走中国特色社会主义乡村振兴道路指明了方向。

习近平总书记强调,脱贫攻坚取得胜利后,要全面推进乡村振兴,这是“三农”工作重心的历史性转移。在从脱贫攻坚到乡村振兴实现历史性转移之际,系统研究乡村振兴的理论前沿问题,为相关决策和深化研究提供参考,具有重要的现实意义。

一、问题提出与分析框架

2021年上半年,根据中央部署,全国扶贫工作机构重组为乡村振兴部门的工作基本完成。同年6月1日,我国第一部以“乡村振兴”命名的基础性、综合性法律——《中华人民共和国乡村振兴促进法》生效,与2018年以来中央一号文件、《乡村振兴战略规划(2018——2022年)》《中国共产党农村工作条例》,共同构成实施乡村振兴战略的“四梁八柱”。随着《中共中央、国务院关于实现巩固脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的指导意见》以及各部门相关配套政策的相继印发,从脱贫攻坚到乡村振兴的历史性转移全面启动,乡村振兴战略的实施进入了新阶段。

习近平总书记强调指出,全面实施乡村振兴战略的深度、广度、难度都不亚于脱贫攻坚,必须加强顶层设计,以更有力的举措、汇聚更强大的力量来推进。为进一步凝聚思想共识,更加广泛开展社会动员,促进乡村振兴政策体系、工作体系和制度体系不断完善,着力提升乡村振兴机构队伍的能力,一项紧迫而重要的任务,就是在习近平总书记关于乡村振兴重要论述的指引下,深刻认识、全面理解、准确把握乡村振兴战略实施面临的一系列理论及实践前沿问题。

乡村振兴战略实施的长期性、复杂性和艰巨性,决定了全面推进乡村振兴面临的前沿问题呈现多样化特征。本文梳理和辨识的前沿问题主要侧重理论认识层面,遵循以下三项原则:

       第一,坚持大局观。从脱贫攻坚到乡村振兴的历史性转移,是中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大变局的重要内容,必须立足新发展阶段、贯彻新发展理念、融入新发展格局的“三新”战略框架,服务提升政治判断力、政治领悟力、政治执行力的要求,聚焦“十四五”时期乡村振兴目标和产业、人才、文化、生态、组织“五大振兴”的具体任务。

       第二,坚持时空观。从空间上,既考虑不同区域(如发达地区、发展中地区、脱贫地区、“三区三州”、革命老区等)之间的差异,重视国家区域重大战略、区域协调发展战略对乡村振兴的带动和影响,又特别关注城乡互动与发展融合。从时间上,基于“两个一百年”奋斗目标的历史交汇点,往前回顾是建党百年乡村建设的历史回顾与智慧吸取,往后展望是全面建设社会主义现代化国家新征程的战略谋划与战术设计。

       第三,坚持系统观。与乡村振兴的系统性特征相适应,前沿问题的确定充分考虑顶层设计、总体布局、统筹协调、整体推进、督促落实等工作体系要素,也关注重视理论、战略、政策、实践等不同层面研究和多种思维方法的要求,还包含专家学者、基层干部群众、各类帮扶主体的视角。

按照以上三个维度,本文界定了十个方面的理论前沿问题,分别是:乡村振兴的历史方位、指导思想、战略定位、战略重点、精准方略、工作格局、内生动力、重点难点、治理体系和党的领导。这些问题既相互独立,又相互关联。对这十个问题的全面论述,实际上是共同构成了乡村振兴认识论。根据这些问题的层次性和内在关联程度,本文从推进乡村振兴的历史方位与战略定位、理论指导和基本方略、战略重点和关键路径、治理体系和根本保障等四个方面,逐一进行全面分析、深入论述,旨在为参与、关心乡村振兴战略实施的理论和实践工作者,特别是各级领导干部提供参考,也尝试为学界深化相关研究提供基础。

二、推进乡村振兴的历史方位与战略定位

(一)准确把握历史方位是全面理解乡村振兴战略体系的出发点

历史方位是指一个民族、国家在历史进程中的前进方向、所处位置及发展状态,乡村振兴的历史方位就是指我国农业农村现代化发展进入了一个新的历史发展阶段。党的十九大提出乡村振兴战略,这是以习近平同志为核心的党中央从党和国家事业全局出发,着眼于实现“两个一百年”奋斗目标、顺应亿万农民对美好生活的向往作出的重大决定。实施乡村振兴战略是中国特色社会主义进入新时代做好“三农”工作的总抓手。“我们要认真总结改革开放特别是党的十八大以来‘三农’工作的成就和经验,准确把握‘三农’工作新的历史方位,把党中央提出实施乡村振兴战略的战略意图领会好、领会透。”

(二)多维度认识和准确把握乡村振兴的历史方位

一是从历史交汇点维度看。“十三五”时期,农业农村发展取得新的历史性成就,全面建成小康社会的目标如期实现,特别是新时代脱贫攻坚战的全面胜利,为乡村振兴奠定了重要基础。在“两个一百年”奋斗目标交汇之际,党的十九届五中全会把“脱贫攻坚成果巩固拓展,乡村振兴战略全面推进”作为“十四五”时期经济社会发展主要目标进行部署,实际上明确了乡村振兴就是开启全面建设社会主义现代化国家新征程的重大战略举措。

       二是从发展目标维度看。我国社会主要矛盾的变化决定着乡村振兴的历史方位和发展方向。社会主要矛盾的变化,要求我国在继续推动发展的基础上,着力解决好发展不平衡不充分问题,更好满足人民日益增长的美好生活需要。这就需要通过全面的乡村振兴强化以工补农、以城带乡,推动构建工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系。

       三是从发展方向和实现路径维度看。全面推进乡村振兴需要以习近平新时代中国特色社会主义思想为根本遵循,践行以人民为中心的发展思想,把乡村建设摆在社会主义现代化建设的重要位置,全面推进乡村的产业、人才、文化、生态和组织振兴,促进农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展,加快农业农村现代化。

(三)乡村振兴的战略定位是乡村振兴历史方位的具体呈现

       实施乡村振兴战略,是中国共产党领导的中国特色社会主义事业的本质要求,是中国特色社会主义事业应变局开新局的必然要求,是开创中国特色农业农村现代化道路的内在要求。乡村振兴的战略定位集中体现在坚持走中国特色社会主义乡村振兴道路。这条道路具有鲜明的时代特征。

       一是始终坚持党的领导。党的领导是中国特色社会主义道路的本质特征和最大政治优势,是中国特色社会主义乡村振兴道路的突出特点和根本政治保障。坚持党的领导,才能够坚持正确方向,坚持农业农村优先发展的战略定位,凝聚最广泛合力,确保攻坚克难、实现共同富裕。

       二是始终坚持人民至上。实施乡村振兴战略是解决发展不平衡不充分问题的关键和难点,是推进中国特色社会主义现代化强国建设的重中之重,是中国发展的最大潜力所在。高质量的乡村振兴,不断满足人民对美好生活的向往,是中国共产党的属性决定的,也是巩固执政根基,保证社会主义事业立于不败之地的根本方法。

       三是始终坚持共同富裕的方向。共同富裕是人民至上的自然延伸,是中国特色社会主义的鲜明特征和乡村振兴的内在目标,是实现马克思主义关于人的全面发展理想的基础和保障。这一发展方向将凝聚共建共享的发展共同体,最大限度调动和激发各种生产要素的积极性和创造力,走一条符合我国人多地少、资源匮乏基本国情的新型农业农村发展道路。

       四是始终坚持绿色振兴理念。绿色振兴是绿水青山就是金山银山“两山”理念的具体体现,是实现可持续高质量乡村振兴路径的必然选择。只有实现生态价值、人的需要与经济价值统一的乡村振兴,才可能创造出人民群众的高品质生活。

       五是始终坚持城乡融合发展。建立城乡融合发展体制机制和政策体系,是打破城乡二元发展模式,实现城乡共生发展共同繁荣的关键。只有促进要素在城乡之间合理配置、公平流动,开拓发展空间、培育新的发展动力,才能真正逐步实现共同富裕。

       六是始终坚持改革创新。创新是发展的动力之基,改革是发展的活力之源。统筹绿色发展、共享发展、城乡融合发展的乡村振兴,必须用改革的办法,破解发展的障碍,提升发展效能,用创新的办法,孵化新的业态,创造和满足新的需求。

       七是始终坚持文化繁荣。用高尚的文化涵养人心,用高雅的文化滋养生活,实现人的解放,以及人与人、人与自然的和谐,是马克思主义的思想精髓,是中华农耕文明的底色,是中国特色社会主义乡村振兴的重要精神力量。

三、推进乡村振兴的理论指导和基本方略

(一)习近平总书记关于乡村振兴的重要论述为全面推进乡村振兴提供了根本遵循

       习近平总书记在党的十九大上首次提出实施乡村振兴战略以来,就乡村振兴战略、“三农”工作等发表了一系列重要论述。这些重要论述是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分,为新时代坚持农业农村优先发展、做好“三农”工作提供了思想指导和行动指南。特别是习近平总书记关于乡村振兴战略的总目标、总方针、总要求和制度保障等重要论述,为全面推进乡村振兴提供了根本遵循。全面系统、深入理解、准确领会习近平总书记关于乡村振兴的重要论述的思想体系,以这一思想武装参与乡村振兴的各级干部和社会各方面人员的头脑、指导实践、推动工作,是有力有序推进乡村振兴的前提。

       习近平总书记关于乡村振兴的重要论述内涵丰富,深刻、系统回答了为什么要振兴乡村、建设什么样的乡村、怎样建设乡村等一系列重大历史性课题,指出:实施乡村振兴战略是党和国家的重大战略部署,是一篇全面振兴的大文章,是推动农业农村与国家同步实现现代化、顺应亿万农民对美好生活向往的必然要求。明确了坚持农业农村现代化的总目标,就是要坚持农业现代化和农村现代化一体设计、一并推行,补齐农业农村发展短板,实现农业大国向农业强国跨越。确定了坚持农业农村优先发展的总方针,就是要在资金投入、要素配置、公共服务、干部配备等方面采取有力措施,不断缩小城乡差距。提出产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求。以产业兴旺为解决农村一切问题的前提,以生态宜居为内在要求,以乡风文明为紧迫任务,以治理有效为重要保障,以生活富裕为主要目的,走中国特色社会主义乡村振兴道路。指明了产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴等重要内容和实现路径。

       (二)习近平总书记关于乡村振兴的重要论述具有鲜明的理论品格

       这一重要论述体现了马克思主义的根本立场、贯穿辩证唯物主义和历史唯物主义的世界观和方法论,是在科学方法论指导下党的理论创新重要成果,是马克思主义中国化的巨大飞跃,充分体现了理论的科学性。这一重要论述是一个系统全面、逻辑严密、内涵丰富、内在统一的科学理论体系,系统回答了乡村振兴是什么、怎么做等一系列问题,从乡村振兴规划制定到实施全过程,提供了科学的行动纲领,充分体现了理论的系统性。这一重要论述来源于习近平同志长期主政地方的经验及成长经历,源于习近平同志基于长期实践及对乡村振兴的深入思考,源于脱贫攻坚的伟大实践和历史性成就,充分体现了理论的实践性。

       这一重要论述既有效衔接脱贫攻坚的理论创新,更重要的是为“到2035年,乡村振兴取得决定性进展,农业农村现代化基本实现;到2050年,乡村全面振兴,农业强、农村美、农民富全面实现”提供理论指导,充分体现理论的时代性。习近平总书记关于乡村振兴的重要论述是马克思主义、中国共产党乡村发展理论的继承与创新。这一重要论述坚持科学社会主义基本原则,是对中国共产党初心使命的坚守,是对坚持人民主体地位的坚持,是对带领人民创造美好生活、走向共同富裕奋斗目标的赓续。此外,这一重要论述也是对一系列国际乡村发展理论的丰富和创新,必将为世界发展中国家正确处理城乡关系、推动乡村现代化贡献中国智慧和中国方案。
       (三)习近平总书记关于乡村振兴重要论述的方法论要求坚持精准方略

       2013年习近平总书记首次提出“精准扶贫”重要理念,党中央把精准扶贫方略确定为中国新时代脱贫攻坚战的基本方略。精准扶贫实际上是我国国家减贫治理体系因应新时期减贫形势变化和打赢脱贫攻坚战所做出的减贫战略调整,也是国家减贫治理体系和治理能力现代化的重要进展。随着经济社会全面发展及国家治理现代化的持续推进,“精准”成为社会运行及公共管理的迫切要求和必然趋势。

       精准扶贫、精准脱贫,坚持分类施策、因人因地施策、因贫困原因施策、因贫困类型施策,体现了习近平总书记精准施策的方法论。习近平总书记多次强调“精准是要义”,不仅体现在脱贫攻坚上,还体现在他治国理政实践中。比如,把精准施策作为疫情防控的重要方法,强调要精准研判、妥善应对经济领域可能出现的重大风险,要精准发力确保完成就业目标,更精准地推进全面深化改革对接发展所需、基层所盼、民心所向,全面从严治党要抓住要害和关键、点准穴位、打准靶子,干部教育要开展“精准化”的培训,要更加精准地贯彻新发展理念,等等。可见,从精准扶贫、精准脱贫,到精准施策,“精准”要义已成为指导“十四五”时期高质量发展、指导全面建设社会主义现代化国家的重要方法。精准方略已成为乡村战略实施的基本方略。

     (四)全面推进乡村振兴必须坚持精准方略

       一是要坚持以习近平总书记关于乡村振兴的重要论述为根本遵循。习近平总书记关于乡村振兴战略内涵、目标、意义,乡村振兴总目标、总要求,乡村振兴的路径、理念、体制机制、共富发展等方面的重要论述,为新时代乡村振兴提供了认识基础、方法基础和实践遵循。

       二是要坚持梯次推进、区域协调发展。《乡村振兴战略规划(2018——2022年)》提出“梯次推进乡村振兴”的原则,推动不同地区、不同发展阶段的乡村有序实现农业农村现代化。发挥东部沿海发达地区、人口净流入城市的郊区、集体经济实力强以及其他具备条件乡村等引领区的示范作用。聚焦攻坚区如革命老区、民族地区、边疆地区、集中连片特困地区的乡村振兴精准发力。充分考虑区域发展的差异性。

       三是精准回应乡村振兴存在的突出问题。如农村人口大量流出与农村空心化、原子化的农民与消解的公共精神、快速城镇化与区域发展不平衡、乡村振兴的复杂性与多样性等方面的问题,都需要因问题因原因精准施策、精准解决。

       四是要深化驻村精准帮扶工作。坚持有序衔接、平稳过渡,在严格落实脱贫地区“四个不摘”要求基础上,合理调整选派范围,优化驻村力量,拓展工作内容,逐步转向全面推进乡村振兴。

       五是要提高东西部协作的精准度。通过市场、资本、技术、资源的优化整合,实现东中西部联合发展。东部沿海发达地区要以中西部落后地区的产业兴旺为帮扶工作重点,用自身的发展经验盘活中西部发展活力。通过帮扶交流链接资源,促进城市种养业、物流管理、医疗康养、决策咨询、农产品深加工等都市农业和对口定点地区的现代服务业对接。中西部贫困地区发挥劳动力、土地、厂房、资源优势,承接劳动密集型行业的转移,促进新型材料制造、食品饮料、新能源运用与储能研发、轨道交通、生物医药、装备制造等领域的发展,推动产业结构升级,为乡村振兴打基础。立足当前、面向长远,深入实施东、中、西部人才协作,着力完善贫困地区的人才“造血”功能。

       六是要促进大数据与乡村振兴融合。做好现代农业大数据发展的顶层设计,建设信息共享体系与数据标准体系,促进大数据与农业产业深度融合,发挥大数据助力乡村振兴绩效评价的作用。

       七是要充分发挥社会工作的作用。稳步构建以乡镇社工站为主体的农村社会工作服务体系,促进社会工作在农村社会场域的本土化,政府发挥定向、赋权、监督、展能等功能,建立双方合作伙伴关系。

四、推进乡村振兴的战略重点和关键路径

(一)全面推进乡村振兴必须把握好战略重点理解

       乡村振兴的战略重点至少有四个维度:一是战略目标的全局性。乡村振兴的战略目标是要聚焦农业农村的长远发展和农民生活幸福指数的全面提升。既要追求看得见的近期发展成效,更要遵循乡村建设规律,坚持科学规划和高质量发展。

       二是战略内容的整合性。乡村振兴的战略内容是涉及“产业、人才、文化、生态与组织”的多维发展战略的集合体,也是涉及多个政府部门、企业、社会力量和社区居民参与的多主体协同式乡村振兴体系,需要各方共同努力。

       三是战略方式的系统性。乡村振兴的战略方式是集“人才配置、政策配置、资金配置、服务配置”等为一体的理论和实践创新,需要统筹谋划、精准施策、分类推进,科学把握不同乡村的发展差异和特点,提升工作方式的针对性。

       四是战略过程的递进性。巩固拓展脱贫攻坚成果、实现巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接、全面推进乡村振兴,接续推进。这实际上是为准确把握全面推进乡村振兴的战略重点指明了方向。一是要把巩固拓展脱贫攻坚成果作为乡村振兴的基础,保持主要帮扶政策总体稳定,健全防止返贫动态监测和帮扶机制,加强农村低收入人口常态化帮扶,完善开发式救助和社会保障兜底分类帮扶机制,继续强化脱贫地区产业的人才、技术和政策支持,规避各类市场风险,促进产业的内生性发展,优化易地扶贫搬迁后续帮扶机制。二是要把促进巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接作为乡村振兴战略实施的关键,做好政策衔接,出台更多兼具普惠性和区域性的发展政策;做好组织和人才衔接,健全中央统筹、省级总负责、市县乡抓落实的工作机制,做好第一书记、驻村干部和本土人才的衔接和培育;结合脱贫攻坚的完成情况和乡村振兴新的目标要求,制定并衔接好各类规划;做好产业发展的衔接,完善利益联结机制,促进脱贫人口稳定就业。三是要把全面推进乡村振兴作为乡村振兴战略实施的方向,妥善处理农民和土地的关系、城市和农村的关系、中央顶层设计和地方基层实践的关系、外部帮扶和内部资源挖掘的关系。此外,要把保障好、维护好农民合法权益作为乡村振兴的出发点和落脚点,坚持为农民而建、为农民而兴,尊重农民意愿、坚持因地制宜,确保乡村振兴在法治轨道上有序推进、行稳致远。

(二)构建乡村振兴战略实施大格局是全面推进乡村振兴的关键路径

       乡村振兴的艰巨性复杂性决定了构建以政府为主导、市场与社会力量广泛参与、具有多元化主体的乡村振兴战略实施大格局的必然性。这一格局通过政府决策引导、市场经济互补及社会主动参与等多样化实施方式,形成产业振兴、生态振兴、文化振兴、人才振兴及组织振兴“五大振兴”、体系化的实施机制。有力有序推进乡村振兴战略实施大格局的形成。

       一是要完善顶层设计,各地各部门通过宣传、引导以及政策支持等方式推动市场主体与社会主体从脱贫攻坚实践逐渐转向乡村振兴行动,提高各方面主动参与乡村振兴战略实施的主动性、积极性。

       二是中央和地方要协同明确各主体在乡村振兴战略实施大格局中的角色定位和作用,细化市场主体、社会主体参与乡村振兴战略实施的方式路径。

       三是要创新、优化相关体制机制,引导和促进政府、市场与社会力量各个主体,按照系统理念,把产业、生态、文化、人才、组织等要素振兴有机结合,逐步系统化,形成“1+1>2”的合力。乡村振兴战略实施大格局的形成是一个渐进过程,需要持续发挥政府在规划引导、政策支持、市场监管、法制保障等方面的积极作用;需要以市场需求为导向,遵循市场的决定性作用,不断增强乡村地区发展的竞争力;需要创新完善多元主体协同参与乡村振兴的机制与模式,更广泛挖掘、激发更多社会主体参与乡村振兴的潜力和动力。

(三)把广大农民对美好生活的向往转化为推动乡村振兴的内生动力

       乡村振兴内生动力,是指在全面推进乡村振兴过程中,通过农民个体的自我发展、基层干部的主动作为、基层组织的积极引领等多重合力,共同激发乡村经济社会发展的潜能和活力。乡村振兴的内生动力在目标上体现为内生动力与外源推力的协同发展,在方式上体现为乡村农民群众、基层干部、基层组织多元共治格局,在机制上体现为将传统文化和现代文明有机融合到乡村发展进程中。激发培育乡村振兴内生动力需要久久为功。

       首先,要着力培育农民的主体意识,这是激发培育乡村振兴内生动力的基础。坚持人民至上的根本立场,构建激发乡村振兴内生动力的政策体系,将农民纳入到政策体系的中心位置,对不同地区和不同低收入群体制定差异化政策,以外部政策体系干预提升其内生发展能力。充分发掘乡村和农民的内部潜能,重视农民内生性需求,探索以农民为主体的内生性发展。

       其次,要着力强化基层党组织建设和重塑乡村社会组织,这是激发培育乡村振兴内生动力的关键。以乡村社会为主体吸纳整合各类资源,重塑乡村社会组织的凝聚力和组织力,培育乡村内生发展动力,实现城乡融合发展,促进多元共治。为此,需要夯实基层党组织,保持基层干部队伍的稳定性,发挥实施乡村振兴战略的主心骨作用。需要发展壮大村级集体经济,增强乡村发展动能,筑牢乡村可持续发展基础。需要培育乡村内生组织,例如乡贤会、红白理事会等,打通农民利益诉求表达的多元化渠道。

       再次,要着力推进乡风文明建设,这是激发培育乡村振兴动力的保障。乡村是传统文化和乡土文化的载体,激发乡村振兴的内生动力需要以文化振兴作为精神基础。全面推进乡村振兴,需要坚持以社会主义核心价值观为引领,深入挖掘优秀乡土文化的丰富内涵,凝聚农民共同的价值取向、道德规范、精神风貌,培育文明乡风、良好家风、淳朴民风,提高乡村社会文明程度,焕发乡村文明新气象。

      (四)把解决好产业、人才、文化、生态、组织“五大振兴”面临的重点难点问题摆在推进乡村振兴突出位置

       乡村振兴是“五位一体”总体布局、“四个全面”战略布局在“三农”工作的体现。全面推进乡村振兴,需要统筹推进农村经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和党的建设,促进农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展。“五大振兴”,每一个振兴都存在需要解决好的重点难点问题。破解乡村产业振兴的重点难点问题需要从四个方面着力:

       一是深化农业供给侧结构性改革,使产业发展更适应农产品市场需求;二是拓展土地、特色资源、农业农村文化的市场价值,用好生态资源优势;三是加大资本投入,大力发展智慧农业和电子商务;四是调动各种经营主体的积极性,处理好农业企业、合作社、家庭农场、小农户的关系,构建优势互补、协同发力的农业现代化组织体系。

       聚焦两类人才培育及其作用发挥解决好乡村人才振兴的重点难点问题:第一类是生产经营及创业类人才的振兴。要以制定实施产业发展优惠政策为抓手,引导相关人才投身产业振兴实践,在市场的洗礼中获得成长、实现振兴。第二类是公共管理公共服务类人才。要以改善待遇和创新用人机制为突破口,让优秀人才有积极性竞争乡村治理等管理岗位,让教育、科技、卫生、文化等领域专业技术人才能够在服务乡村中成就事业并在城乡间自由流动。

       破解推进乡村文化振兴的重点难点问题关键在于赋予乡村生活以灵魂:一是大力发掘发展乡村特有文化,通过村庄规划建设,将乡风乡韵以物化形态呈现出来。推进优秀传统风俗文化传承创新以及与社会主义核心价值观的融合,打造新时代乡村生活精神家园。发展乡村文化产业和文化旅游业,以乡村文化资源的市场价值反哺乡村文化的发展。二是有效提供便利化现代文化生活条件。支持乡村地区因地制宜建设现代化文化场馆,加强数字化技术应用,让乡村居民就近享受各种先进的文化服务。乡村文化振兴的目标在于,使乡村成为不同于城市的另一种有吸引力的生活方式。

       推进乡村生态振兴的重点难点在于统筹好生态建设和环境保护:一是持续加强生态建设。继续巩固退耕还林等生态建设工程成果,推进农业产业结构调整,大力发展林果业、生态旅游、康养等生态友好型产业,走生态建设与农业发展良性互动道路。二是持续加强环境保护。推广应用低残留、可降解等新技术,减少农业面源污染,严格控制农村工业排放,大力发展绿色经济循环经济。完善农村垃圾收集、转运和集中处理体系,尽快实现生活污水无害化处理全覆盖。

       破解乡村组织振兴的重点难点问题在于分类促进各种组织振兴:对于政治与公共管理类组织,主要是在增加公共服务供给的过程中,不断增强其联系农民、组织农民的能力,进而走向振兴;对于经济类组织,充分发挥其在农村土地等资源盘活、工商资本下乡创造的机会中的作用,鼓励这些组织在市场竞争中发展壮大,走向振兴;对于各类社会组织,包括红白理事会、村民议事会等自我管理类组织和社会工作等方面社会服务类组织,充分发挥这些组织在各类资源支持乡村振兴过程中的作用,逐步构建一个有利于各种组织发挥自身优势、实现多元协同治理的组织生态与格局。

五、推进乡村振兴的治理体系和根本保障

(一)推进实现乡村治理体系和治理能力现代化是国家治理体系和治理能力现代化的重要基石

       乡村治理体系和治理能力现代化实际上就是在推进国家治理体系和治理能力现代化进程中,坚持人民主体地位,以加强农村基层党组织建设为抓手,充分发挥基层党组织战斗堡垒作用,运用法治思维和法治方式服务群众、化解矛盾,保障和实现村民民主自治权利,同时注重激活和调动社会各方面积极性,健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系,实现乡村治理现代化中的多元民主参与,实现政府治理和社会调节、居民自治的良性互动。可见,实现乡村治理体系和治理能力现代化,既是全面推进乡村振兴的根本目标,也是全面推进乡村振兴的重要内容。

       统筹推进乡村振兴同逐步实现乡村治理体系和治理能力现代化,一是要尊重村民主体地位,完善村民自治制度。通过提高农民主动参与村庄公共事务的积极性,依托村民会议、村民代表会议、村民议事会、村民理事会、村民监事会等,形成民事民议、民事民办、民事民管的多层次基层协商格局,凸显农民在乡村治理中的主体地位。二是要加强农村基层党组织建设,发挥好战斗堡垒作用。强化村党组织对村级各类组织的领导,加强基层党组织的力量,优化农村基层党组织设置,加强农村基层党组织的思想建设、人才建设和制度建设,为乡村治理体系和治理能力现代化提供人才、组织和制度保障。三是要推进法治乡村建设,完善农村矛盾纠纷排查调处化解机制。以法治指引乡村治理实践,坚持在法治化轨道上统筹社会力量、平衡社会权益、调节社会关系,促进基层经济、政治、文化、社会、生态文明等一切活动制度化、规范化、程序化,提高乡村治理法治化水平。四是要发挥社会主义核心价值观和优秀传统文化的引领作用,培育文明乡风。建立道德激励约束机制,引导农民自我管理、自我教育、自我服务、自我提高,实现乡村社会和谐有序健康发展。需要注意的是,乡村振兴战略下的乡村治理体系和治理能力现代化建设,需要保持历史耐心。因为与城市治理相比,农村人口众多,基础设施较差,居住环境相对恶劣,为农村治理带来极大障碍和难度。

       从宏观国家治理的角度看,目前乡村振兴存在治理主体能力有限、治理体系不利于农业现代化发展、治理效能与治理目标相脱节三大问题。从乡村治理的主体来看,存在基层公共服务供需分离、乡村内生基础薄弱、村级组织行政化趋势凸显等方面的困境。从乡村治理体系看,党的十九大报告提出健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系,目前还存在着自治能力弱、法治体系不健全、公共精神缺失等问题。从乡村治理的理念和方式看,当前治理体系和治理能力现代化还停留在局部甚至细枝末节,存在各自为政的封闭保守状态以及传统思维定式,缺乏中国式现代化发展思路和方法,离体系化、科学性、全局性、战略眼光、资源共享、合作共赢、中国式现代化等还有很大距离。

       总的来看,乡村治理需要完成完善治理体系、提升治理能力两大任务。乡村振兴下的农村治理体系和治理能力现代化是一个有着更高要求的宏伟目标,是现代化进程的必然要求,也是中国特色乡村治理理念实践与创新的结果,是一个渐进的、与国家治理体系和治理能力现代化同步的历史过程。

    (二)坚持党的集中统一领导是全面推进乡村振兴的根本保障

       党管农村工作是我们党弥足珍贵的优良传统,是中国特色社会主义显著制度优势,是实现中华民族伟大复兴中国梦的根本基础和政治特色,也是必须坚定不移牢牢把握的基本国情。办好农村的事情,加快农业农村现代化,实现乡村振兴,关键在党。党的十八大以来,我们党带领全国人民摆脱了绝对贫困,创造了彪炳史册的人间奇迹,充分彰显了党的领导这一制度优势的强大力量。习近平总书记指出:“实施乡村振兴战略,各级党委和党组织必须加强领导,汇聚起全党上下、社会各方的强大力量。要把好乡村振兴战略的政治方向,坚持农村土地集体所有制性质,发展新型集体经济,走共同富裕道路。要充分发挥好乡村党组织的作用,把乡村党组织建设好,把领导班子建设强,弱的村要靠好的党支部带领打开局面,富的村要靠好的党支部带领再上一层楼。”这些重要论述强调,党的领导是乡村振兴战略实施的根本政治保障、组织保障、力量保障,指明了加强党对乡村振兴领导的方向、重点和路径,是坚持党对乡村振兴全面领导的根本遵循。

(三)坚持五级书记抓乡村振兴和党委农村工作领导小组统筹领导  

       以贯彻落实《中国共产党农村工作条例》为抓手,健全党领导农村工作组织体系、制度体系、工作机制。将脱贫攻坚工作中形成的组织推动、要素保障、政策支持、协作帮扶、考核督导等工作机制,根据实际需要运用到推进乡村振兴,建立健全上下贯通、精准施策、一抓到底的乡村振兴工作体系。建立中央统筹、省负总责、市县乡抓落实的管理体制,充分发挥各级党委总揽全局、协调各方的作用,完善省市县乡村五级书记一起抓的工作机制,为全面推进乡村振兴提供坚强政治保证。压紧压实各方责任,确保乡村振兴各项政策举措落到实处。坚持各级党委农村工作领导小组牵头抓总、统筹领导,充分发挥党委农村工作领导小组办公室决策参谋、统筹协调、政策指导、推动落实、督促检查等作用。制定实施乡村振兴标准体系、统计体系和评价考核指标体系,对市县党政领导班子和领导干部开展乡村振兴实绩考核,纳入党政领导班子和领导干部综合考核评价内容,把巩固拓展脱贫攻坚成果纳入乡村振兴考核。强化乡村振兴绩效评价、考核和监督。

     (四)把提升党的执行力贯穿全面推进乡村振兴的全过程

       充分发挥党组织引领作用,统筹和引导相关行政部门、村庄共同体、小农户、市场力量、社会力量等多元主体共同参与村庄规划,确保乡村振兴回归乡村本位,保留乡村振兴乡土底色,完成“有用、好用、管用”乡村规划的编制。充分发挥基层党组织的“主心骨”作用,重点做好应对在地化产业的可持续、易地扶贫搬迁、自然风险、外部经济环境影响等可能带来的规模性返贫风险。 

       强化基层党组织的组织力向“服务力”延伸,特别是组织引导各方力量着力建设针对农村“一老一小”、社会救助群体的社区服务体系,着力建设乡村产业发展的技术、市场、信息服务体系,着力建设村庄公共事务管理与公共文化体系。引导村民有序参与村庄治理事务,将基层党组织的“服务力”转化为农民参与乡村振兴的团结力、凝聚力。

       强化党组织在人才振兴方面的作用,将提升人才的业务能力和政治素质结合起来。发挥基层党组织监督作用,在乡村振兴的资源投入、政策执行、利益联结机制建设等方面,确保外来主体与本地农民共享发展收益,确保发展机会的共享。在乡村振兴实践中,既要充分发挥组织优势,加强干部队伍的监督、考核、评价等机制建设,也要加强作风建设和使命教育,提升干部队伍的政治担当和开拓创新精神,鼓励干部根据地区特征尤其是当地农业农村的具体实际,创新、探索,求真、求实,激发他们干事创业的积极性和担当,使敢于作为、敢于创新的干部队伍建设有坚定的组织和制度保证。

【作者简介】黄承伟  国家乡村振兴局中国扶贫发展中心主任,北京大学贫困治理研究中心主任、研究员,中国农业大学人文发展学院博士生导师【基金项目】2019年度国家社会科学基金重大项目“习近平总书记关于贫困治理思想的理论与实践”(19ZDA002);2019年教育部社会科学研究重大课题攻关项目“习近平总书记关于扶贫的重要论述研究”(19JZD003)


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黄承伟:推进乡村振兴的理论前沿问题

时间:2021-09-02 15:08:55

来源:《行政管理改革》

作者:黄承伟

党的十九大以来,习近平总书记多次发表重要讲话,作出重要指示,深刻论述乡村振兴的重大意义,系统回答了“建设怎样的乡村”“怎样建设乡村”等一系列重大理论和实践问题,形成了关于乡村振兴的重要论述。这一重要论述是习近平新时代中国特色社会主义思想和关于“三农”工作重要论述的重要组成部分,为实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接、全面推进共同富裕目标导向下的乡村振兴提供了行动纲领,为走中国特色社会主义乡村振兴道路指明了方向。

习近平总书记强调,脱贫攻坚取得胜利后,要全面推进乡村振兴,这是“三农”工作重心的历史性转移。在从脱贫攻坚到乡村振兴实现历史性转移之际,系统研究乡村振兴的理论前沿问题,为相关决策和深化研究提供参考,具有重要的现实意义。

一、问题提出与分析框架

2021年上半年,根据中央部署,全国扶贫工作机构重组为乡村振兴部门的工作基本完成。同年6月1日,我国第一部以“乡村振兴”命名的基础性、综合性法律——《中华人民共和国乡村振兴促进法》生效,与2018年以来中央一号文件、《乡村振兴战略规划(2018——2022年)》《中国共产党农村工作条例》,共同构成实施乡村振兴战略的“四梁八柱”。随着《中共中央、国务院关于实现巩固脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的指导意见》以及各部门相关配套政策的相继印发,从脱贫攻坚到乡村振兴的历史性转移全面启动,乡村振兴战略的实施进入了新阶段。

习近平总书记强调指出,全面实施乡村振兴战略的深度、广度、难度都不亚于脱贫攻坚,必须加强顶层设计,以更有力的举措、汇聚更强大的力量来推进。为进一步凝聚思想共识,更加广泛开展社会动员,促进乡村振兴政策体系、工作体系和制度体系不断完善,着力提升乡村振兴机构队伍的能力,一项紧迫而重要的任务,就是在习近平总书记关于乡村振兴重要论述的指引下,深刻认识、全面理解、准确把握乡村振兴战略实施面临的一系列理论及实践前沿问题。

乡村振兴战略实施的长期性、复杂性和艰巨性,决定了全面推进乡村振兴面临的前沿问题呈现多样化特征。本文梳理和辨识的前沿问题主要侧重理论认识层面,遵循以下三项原则:

       第一,坚持大局观。从脱贫攻坚到乡村振兴的历史性转移,是中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大变局的重要内容,必须立足新发展阶段、贯彻新发展理念、融入新发展格局的“三新”战略框架,服务提升政治判断力、政治领悟力、政治执行力的要求,聚焦“十四五”时期乡村振兴目标和产业、人才、文化、生态、组织“五大振兴”的具体任务。

       第二,坚持时空观。从空间上,既考虑不同区域(如发达地区、发展中地区、脱贫地区、“三区三州”、革命老区等)之间的差异,重视国家区域重大战略、区域协调发展战略对乡村振兴的带动和影响,又特别关注城乡互动与发展融合。从时间上,基于“两个一百年”奋斗目标的历史交汇点,往前回顾是建党百年乡村建设的历史回顾与智慧吸取,往后展望是全面建设社会主义现代化国家新征程的战略谋划与战术设计。

       第三,坚持系统观。与乡村振兴的系统性特征相适应,前沿问题的确定充分考虑顶层设计、总体布局、统筹协调、整体推进、督促落实等工作体系要素,也关注重视理论、战略、政策、实践等不同层面研究和多种思维方法的要求,还包含专家学者、基层干部群众、各类帮扶主体的视角。

按照以上三个维度,本文界定了十个方面的理论前沿问题,分别是:乡村振兴的历史方位、指导思想、战略定位、战略重点、精准方略、工作格局、内生动力、重点难点、治理体系和党的领导。这些问题既相互独立,又相互关联。对这十个问题的全面论述,实际上是共同构成了乡村振兴认识论。根据这些问题的层次性和内在关联程度,本文从推进乡村振兴的历史方位与战略定位、理论指导和基本方略、战略重点和关键路径、治理体系和根本保障等四个方面,逐一进行全面分析、深入论述,旨在为参与、关心乡村振兴战略实施的理论和实践工作者,特别是各级领导干部提供参考,也尝试为学界深化相关研究提供基础。

二、推进乡村振兴的历史方位与战略定位

(一)准确把握历史方位是全面理解乡村振兴战略体系的出发点

历史方位是指一个民族、国家在历史进程中的前进方向、所处位置及发展状态,乡村振兴的历史方位就是指我国农业农村现代化发展进入了一个新的历史发展阶段。党的十九大提出乡村振兴战略,这是以习近平同志为核心的党中央从党和国家事业全局出发,着眼于实现“两个一百年”奋斗目标、顺应亿万农民对美好生活的向往作出的重大决定。实施乡村振兴战略是中国特色社会主义进入新时代做好“三农”工作的总抓手。“我们要认真总结改革开放特别是党的十八大以来‘三农’工作的成就和经验,准确把握‘三农’工作新的历史方位,把党中央提出实施乡村振兴战略的战略意图领会好、领会透。”

(二)多维度认识和准确把握乡村振兴的历史方位

一是从历史交汇点维度看。“十三五”时期,农业农村发展取得新的历史性成就,全面建成小康社会的目标如期实现,特别是新时代脱贫攻坚战的全面胜利,为乡村振兴奠定了重要基础。在“两个一百年”奋斗目标交汇之际,党的十九届五中全会把“脱贫攻坚成果巩固拓展,乡村振兴战略全面推进”作为“十四五”时期经济社会发展主要目标进行部署,实际上明确了乡村振兴就是开启全面建设社会主义现代化国家新征程的重大战略举措。

       二是从发展目标维度看。我国社会主要矛盾的变化决定着乡村振兴的历史方位和发展方向。社会主要矛盾的变化,要求我国在继续推动发展的基础上,着力解决好发展不平衡不充分问题,更好满足人民日益增长的美好生活需要。这就需要通过全面的乡村振兴强化以工补农、以城带乡,推动构建工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系。

       三是从发展方向和实现路径维度看。全面推进乡村振兴需要以习近平新时代中国特色社会主义思想为根本遵循,践行以人民为中心的发展思想,把乡村建设摆在社会主义现代化建设的重要位置,全面推进乡村的产业、人才、文化、生态和组织振兴,促进农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展,加快农业农村现代化。

(三)乡村振兴的战略定位是乡村振兴历史方位的具体呈现

       实施乡村振兴战略,是中国共产党领导的中国特色社会主义事业的本质要求,是中国特色社会主义事业应变局开新局的必然要求,是开创中国特色农业农村现代化道路的内在要求。乡村振兴的战略定位集中体现在坚持走中国特色社会主义乡村振兴道路。这条道路具有鲜明的时代特征。

       一是始终坚持党的领导。党的领导是中国特色社会主义道路的本质特征和最大政治优势,是中国特色社会主义乡村振兴道路的突出特点和根本政治保障。坚持党的领导,才能够坚持正确方向,坚持农业农村优先发展的战略定位,凝聚最广泛合力,确保攻坚克难、实现共同富裕。

       二是始终坚持人民至上。实施乡村振兴战略是解决发展不平衡不充分问题的关键和难点,是推进中国特色社会主义现代化强国建设的重中之重,是中国发展的最大潜力所在。高质量的乡村振兴,不断满足人民对美好生活的向往,是中国共产党的属性决定的,也是巩固执政根基,保证社会主义事业立于不败之地的根本方法。

       三是始终坚持共同富裕的方向。共同富裕是人民至上的自然延伸,是中国特色社会主义的鲜明特征和乡村振兴的内在目标,是实现马克思主义关于人的全面发展理想的基础和保障。这一发展方向将凝聚共建共享的发展共同体,最大限度调动和激发各种生产要素的积极性和创造力,走一条符合我国人多地少、资源匮乏基本国情的新型农业农村发展道路。

       四是始终坚持绿色振兴理念。绿色振兴是绿水青山就是金山银山“两山”理念的具体体现,是实现可持续高质量乡村振兴路径的必然选择。只有实现生态价值、人的需要与经济价值统一的乡村振兴,才可能创造出人民群众的高品质生活。

       五是始终坚持城乡融合发展。建立城乡融合发展体制机制和政策体系,是打破城乡二元发展模式,实现城乡共生发展共同繁荣的关键。只有促进要素在城乡之间合理配置、公平流动,开拓发展空间、培育新的发展动力,才能真正逐步实现共同富裕。

       六是始终坚持改革创新。创新是发展的动力之基,改革是发展的活力之源。统筹绿色发展、共享发展、城乡融合发展的乡村振兴,必须用改革的办法,破解发展的障碍,提升发展效能,用创新的办法,孵化新的业态,创造和满足新的需求。

       七是始终坚持文化繁荣。用高尚的文化涵养人心,用高雅的文化滋养生活,实现人的解放,以及人与人、人与自然的和谐,是马克思主义的思想精髓,是中华农耕文明的底色,是中国特色社会主义乡村振兴的重要精神力量。

三、推进乡村振兴的理论指导和基本方略

(一)习近平总书记关于乡村振兴的重要论述为全面推进乡村振兴提供了根本遵循

       习近平总书记在党的十九大上首次提出实施乡村振兴战略以来,就乡村振兴战略、“三农”工作等发表了一系列重要论述。这些重要论述是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分,为新时代坚持农业农村优先发展、做好“三农”工作提供了思想指导和行动指南。特别是习近平总书记关于乡村振兴战略的总目标、总方针、总要求和制度保障等重要论述,为全面推进乡村振兴提供了根本遵循。全面系统、深入理解、准确领会习近平总书记关于乡村振兴的重要论述的思想体系,以这一思想武装参与乡村振兴的各级干部和社会各方面人员的头脑、指导实践、推动工作,是有力有序推进乡村振兴的前提。

       习近平总书记关于乡村振兴的重要论述内涵丰富,深刻、系统回答了为什么要振兴乡村、建设什么样的乡村、怎样建设乡村等一系列重大历史性课题,指出:实施乡村振兴战略是党和国家的重大战略部署,是一篇全面振兴的大文章,是推动农业农村与国家同步实现现代化、顺应亿万农民对美好生活向往的必然要求。明确了坚持农业农村现代化的总目标,就是要坚持农业现代化和农村现代化一体设计、一并推行,补齐农业农村发展短板,实现农业大国向农业强国跨越。确定了坚持农业农村优先发展的总方针,就是要在资金投入、要素配置、公共服务、干部配备等方面采取有力措施,不断缩小城乡差距。提出产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求。以产业兴旺为解决农村一切问题的前提,以生态宜居为内在要求,以乡风文明为紧迫任务,以治理有效为重要保障,以生活富裕为主要目的,走中国特色社会主义乡村振兴道路。指明了产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴等重要内容和实现路径。

       (二)习近平总书记关于乡村振兴的重要论述具有鲜明的理论品格

       这一重要论述体现了马克思主义的根本立场、贯穿辩证唯物主义和历史唯物主义的世界观和方法论,是在科学方法论指导下党的理论创新重要成果,是马克思主义中国化的巨大飞跃,充分体现了理论的科学性。这一重要论述是一个系统全面、逻辑严密、内涵丰富、内在统一的科学理论体系,系统回答了乡村振兴是什么、怎么做等一系列问题,从乡村振兴规划制定到实施全过程,提供了科学的行动纲领,充分体现了理论的系统性。这一重要论述来源于习近平同志长期主政地方的经验及成长经历,源于习近平同志基于长期实践及对乡村振兴的深入思考,源于脱贫攻坚的伟大实践和历史性成就,充分体现了理论的实践性。

       这一重要论述既有效衔接脱贫攻坚的理论创新,更重要的是为“到2035年,乡村振兴取得决定性进展,农业农村现代化基本实现;到2050年,乡村全面振兴,农业强、农村美、农民富全面实现”提供理论指导,充分体现理论的时代性。习近平总书记关于乡村振兴的重要论述是马克思主义、中国共产党乡村发展理论的继承与创新。这一重要论述坚持科学社会主义基本原则,是对中国共产党初心使命的坚守,是对坚持人民主体地位的坚持,是对带领人民创造美好生活、走向共同富裕奋斗目标的赓续。此外,这一重要论述也是对一系列国际乡村发展理论的丰富和创新,必将为世界发展中国家正确处理城乡关系、推动乡村现代化贡献中国智慧和中国方案。
       (三)习近平总书记关于乡村振兴重要论述的方法论要求坚持精准方略

       2013年习近平总书记首次提出“精准扶贫”重要理念,党中央把精准扶贫方略确定为中国新时代脱贫攻坚战的基本方略。精准扶贫实际上是我国国家减贫治理体系因应新时期减贫形势变化和打赢脱贫攻坚战所做出的减贫战略调整,也是国家减贫治理体系和治理能力现代化的重要进展。随着经济社会全面发展及国家治理现代化的持续推进,“精准”成为社会运行及公共管理的迫切要求和必然趋势。

       精准扶贫、精准脱贫,坚持分类施策、因人因地施策、因贫困原因施策、因贫困类型施策,体现了习近平总书记精准施策的方法论。习近平总书记多次强调“精准是要义”,不仅体现在脱贫攻坚上,还体现在他治国理政实践中。比如,把精准施策作为疫情防控的重要方法,强调要精准研判、妥善应对经济领域可能出现的重大风险,要精准发力确保完成就业目标,更精准地推进全面深化改革对接发展所需、基层所盼、民心所向,全面从严治党要抓住要害和关键、点准穴位、打准靶子,干部教育要开展“精准化”的培训,要更加精准地贯彻新发展理念,等等。可见,从精准扶贫、精准脱贫,到精准施策,“精准”要义已成为指导“十四五”时期高质量发展、指导全面建设社会主义现代化国家的重要方法。精准方略已成为乡村战略实施的基本方略。

     (四)全面推进乡村振兴必须坚持精准方略

       一是要坚持以习近平总书记关于乡村振兴的重要论述为根本遵循。习近平总书记关于乡村振兴战略内涵、目标、意义,乡村振兴总目标、总要求,乡村振兴的路径、理念、体制机制、共富发展等方面的重要论述,为新时代乡村振兴提供了认识基础、方法基础和实践遵循。

       二是要坚持梯次推进、区域协调发展。《乡村振兴战略规划(2018——2022年)》提出“梯次推进乡村振兴”的原则,推动不同地区、不同发展阶段的乡村有序实现农业农村现代化。发挥东部沿海发达地区、人口净流入城市的郊区、集体经济实力强以及其他具备条件乡村等引领区的示范作用。聚焦攻坚区如革命老区、民族地区、边疆地区、集中连片特困地区的乡村振兴精准发力。充分考虑区域发展的差异性。

       三是精准回应乡村振兴存在的突出问题。如农村人口大量流出与农村空心化、原子化的农民与消解的公共精神、快速城镇化与区域发展不平衡、乡村振兴的复杂性与多样性等方面的问题,都需要因问题因原因精准施策、精准解决。

       四是要深化驻村精准帮扶工作。坚持有序衔接、平稳过渡,在严格落实脱贫地区“四个不摘”要求基础上,合理调整选派范围,优化驻村力量,拓展工作内容,逐步转向全面推进乡村振兴。

       五是要提高东西部协作的精准度。通过市场、资本、技术、资源的优化整合,实现东中西部联合发展。东部沿海发达地区要以中西部落后地区的产业兴旺为帮扶工作重点,用自身的发展经验盘活中西部发展活力。通过帮扶交流链接资源,促进城市种养业、物流管理、医疗康养、决策咨询、农产品深加工等都市农业和对口定点地区的现代服务业对接。中西部贫困地区发挥劳动力、土地、厂房、资源优势,承接劳动密集型行业的转移,促进新型材料制造、食品饮料、新能源运用与储能研发、轨道交通、生物医药、装备制造等领域的发展,推动产业结构升级,为乡村振兴打基础。立足当前、面向长远,深入实施东、中、西部人才协作,着力完善贫困地区的人才“造血”功能。

       六是要促进大数据与乡村振兴融合。做好现代农业大数据发展的顶层设计,建设信息共享体系与数据标准体系,促进大数据与农业产业深度融合,发挥大数据助力乡村振兴绩效评价的作用。

       七是要充分发挥社会工作的作用。稳步构建以乡镇社工站为主体的农村社会工作服务体系,促进社会工作在农村社会场域的本土化,政府发挥定向、赋权、监督、展能等功能,建立双方合作伙伴关系。

四、推进乡村振兴的战略重点和关键路径

(一)全面推进乡村振兴必须把握好战略重点理解

       乡村振兴的战略重点至少有四个维度:一是战略目标的全局性。乡村振兴的战略目标是要聚焦农业农村的长远发展和农民生活幸福指数的全面提升。既要追求看得见的近期发展成效,更要遵循乡村建设规律,坚持科学规划和高质量发展。

       二是战略内容的整合性。乡村振兴的战略内容是涉及“产业、人才、文化、生态与组织”的多维发展战略的集合体,也是涉及多个政府部门、企业、社会力量和社区居民参与的多主体协同式乡村振兴体系,需要各方共同努力。

       三是战略方式的系统性。乡村振兴的战略方式是集“人才配置、政策配置、资金配置、服务配置”等为一体的理论和实践创新,需要统筹谋划、精准施策、分类推进,科学把握不同乡村的发展差异和特点,提升工作方式的针对性。

       四是战略过程的递进性。巩固拓展脱贫攻坚成果、实现巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接、全面推进乡村振兴,接续推进。这实际上是为准确把握全面推进乡村振兴的战略重点指明了方向。一是要把巩固拓展脱贫攻坚成果作为乡村振兴的基础,保持主要帮扶政策总体稳定,健全防止返贫动态监测和帮扶机制,加强农村低收入人口常态化帮扶,完善开发式救助和社会保障兜底分类帮扶机制,继续强化脱贫地区产业的人才、技术和政策支持,规避各类市场风险,促进产业的内生性发展,优化易地扶贫搬迁后续帮扶机制。二是要把促进巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接作为乡村振兴战略实施的关键,做好政策衔接,出台更多兼具普惠性和区域性的发展政策;做好组织和人才衔接,健全中央统筹、省级总负责、市县乡抓落实的工作机制,做好第一书记、驻村干部和本土人才的衔接和培育;结合脱贫攻坚的完成情况和乡村振兴新的目标要求,制定并衔接好各类规划;做好产业发展的衔接,完善利益联结机制,促进脱贫人口稳定就业。三是要把全面推进乡村振兴作为乡村振兴战略实施的方向,妥善处理农民和土地的关系、城市和农村的关系、中央顶层设计和地方基层实践的关系、外部帮扶和内部资源挖掘的关系。此外,要把保障好、维护好农民合法权益作为乡村振兴的出发点和落脚点,坚持为农民而建、为农民而兴,尊重农民意愿、坚持因地制宜,确保乡村振兴在法治轨道上有序推进、行稳致远。

(二)构建乡村振兴战略实施大格局是全面推进乡村振兴的关键路径

       乡村振兴的艰巨性复杂性决定了构建以政府为主导、市场与社会力量广泛参与、具有多元化主体的乡村振兴战略实施大格局的必然性。这一格局通过政府决策引导、市场经济互补及社会主动参与等多样化实施方式,形成产业振兴、生态振兴、文化振兴、人才振兴及组织振兴“五大振兴”、体系化的实施机制。有力有序推进乡村振兴战略实施大格局的形成。

       一是要完善顶层设计,各地各部门通过宣传、引导以及政策支持等方式推动市场主体与社会主体从脱贫攻坚实践逐渐转向乡村振兴行动,提高各方面主动参与乡村振兴战略实施的主动性、积极性。

       二是中央和地方要协同明确各主体在乡村振兴战略实施大格局中的角色定位和作用,细化市场主体、社会主体参与乡村振兴战略实施的方式路径。

       三是要创新、优化相关体制机制,引导和促进政府、市场与社会力量各个主体,按照系统理念,把产业、生态、文化、人才、组织等要素振兴有机结合,逐步系统化,形成“1+1>2”的合力。乡村振兴战略实施大格局的形成是一个渐进过程,需要持续发挥政府在规划引导、政策支持、市场监管、法制保障等方面的积极作用;需要以市场需求为导向,遵循市场的决定性作用,不断增强乡村地区发展的竞争力;需要创新完善多元主体协同参与乡村振兴的机制与模式,更广泛挖掘、激发更多社会主体参与乡村振兴的潜力和动力。

(三)把广大农民对美好生活的向往转化为推动乡村振兴的内生动力

       乡村振兴内生动力,是指在全面推进乡村振兴过程中,通过农民个体的自我发展、基层干部的主动作为、基层组织的积极引领等多重合力,共同激发乡村经济社会发展的潜能和活力。乡村振兴的内生动力在目标上体现为内生动力与外源推力的协同发展,在方式上体现为乡村农民群众、基层干部、基层组织多元共治格局,在机制上体现为将传统文化和现代文明有机融合到乡村发展进程中。激发培育乡村振兴内生动力需要久久为功。

       首先,要着力培育农民的主体意识,这是激发培育乡村振兴内生动力的基础。坚持人民至上的根本立场,构建激发乡村振兴内生动力的政策体系,将农民纳入到政策体系的中心位置,对不同地区和不同低收入群体制定差异化政策,以外部政策体系干预提升其内生发展能力。充分发掘乡村和农民的内部潜能,重视农民内生性需求,探索以农民为主体的内生性发展。

       其次,要着力强化基层党组织建设和重塑乡村社会组织,这是激发培育乡村振兴内生动力的关键。以乡村社会为主体吸纳整合各类资源,重塑乡村社会组织的凝聚力和组织力,培育乡村内生发展动力,实现城乡融合发展,促进多元共治。为此,需要夯实基层党组织,保持基层干部队伍的稳定性,发挥实施乡村振兴战略的主心骨作用。需要发展壮大村级集体经济,增强乡村发展动能,筑牢乡村可持续发展基础。需要培育乡村内生组织,例如乡贤会、红白理事会等,打通农民利益诉求表达的多元化渠道。

       再次,要着力推进乡风文明建设,这是激发培育乡村振兴动力的保障。乡村是传统文化和乡土文化的载体,激发乡村振兴的内生动力需要以文化振兴作为精神基础。全面推进乡村振兴,需要坚持以社会主义核心价值观为引领,深入挖掘优秀乡土文化的丰富内涵,凝聚农民共同的价值取向、道德规范、精神风貌,培育文明乡风、良好家风、淳朴民风,提高乡村社会文明程度,焕发乡村文明新气象。

      (四)把解决好产业、人才、文化、生态、组织“五大振兴”面临的重点难点问题摆在推进乡村振兴突出位置

       乡村振兴是“五位一体”总体布局、“四个全面”战略布局在“三农”工作的体现。全面推进乡村振兴,需要统筹推进农村经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和党的建设,促进农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展。“五大振兴”,每一个振兴都存在需要解决好的重点难点问题。破解乡村产业振兴的重点难点问题需要从四个方面着力:

       一是深化农业供给侧结构性改革,使产业发展更适应农产品市场需求;二是拓展土地、特色资源、农业农村文化的市场价值,用好生态资源优势;三是加大资本投入,大力发展智慧农业和电子商务;四是调动各种经营主体的积极性,处理好农业企业、合作社、家庭农场、小农户的关系,构建优势互补、协同发力的农业现代化组织体系。

       聚焦两类人才培育及其作用发挥解决好乡村人才振兴的重点难点问题:第一类是生产经营及创业类人才的振兴。要以制定实施产业发展优惠政策为抓手,引导相关人才投身产业振兴实践,在市场的洗礼中获得成长、实现振兴。第二类是公共管理公共服务类人才。要以改善待遇和创新用人机制为突破口,让优秀人才有积极性竞争乡村治理等管理岗位,让教育、科技、卫生、文化等领域专业技术人才能够在服务乡村中成就事业并在城乡间自由流动。

       破解推进乡村文化振兴的重点难点问题关键在于赋予乡村生活以灵魂:一是大力发掘发展乡村特有文化,通过村庄规划建设,将乡风乡韵以物化形态呈现出来。推进优秀传统风俗文化传承创新以及与社会主义核心价值观的融合,打造新时代乡村生活精神家园。发展乡村文化产业和文化旅游业,以乡村文化资源的市场价值反哺乡村文化的发展。二是有效提供便利化现代文化生活条件。支持乡村地区因地制宜建设现代化文化场馆,加强数字化技术应用,让乡村居民就近享受各种先进的文化服务。乡村文化振兴的目标在于,使乡村成为不同于城市的另一种有吸引力的生活方式。

       推进乡村生态振兴的重点难点在于统筹好生态建设和环境保护:一是持续加强生态建设。继续巩固退耕还林等生态建设工程成果,推进农业产业结构调整,大力发展林果业、生态旅游、康养等生态友好型产业,走生态建设与农业发展良性互动道路。二是持续加强环境保护。推广应用低残留、可降解等新技术,减少农业面源污染,严格控制农村工业排放,大力发展绿色经济循环经济。完善农村垃圾收集、转运和集中处理体系,尽快实现生活污水无害化处理全覆盖。

       破解乡村组织振兴的重点难点问题在于分类促进各种组织振兴:对于政治与公共管理类组织,主要是在增加公共服务供给的过程中,不断增强其联系农民、组织农民的能力,进而走向振兴;对于经济类组织,充分发挥其在农村土地等资源盘活、工商资本下乡创造的机会中的作用,鼓励这些组织在市场竞争中发展壮大,走向振兴;对于各类社会组织,包括红白理事会、村民议事会等自我管理类组织和社会工作等方面社会服务类组织,充分发挥这些组织在各类资源支持乡村振兴过程中的作用,逐步构建一个有利于各种组织发挥自身优势、实现多元协同治理的组织生态与格局。

五、推进乡村振兴的治理体系和根本保障

(一)推进实现乡村治理体系和治理能力现代化是国家治理体系和治理能力现代化的重要基石

       乡村治理体系和治理能力现代化实际上就是在推进国家治理体系和治理能力现代化进程中,坚持人民主体地位,以加强农村基层党组织建设为抓手,充分发挥基层党组织战斗堡垒作用,运用法治思维和法治方式服务群众、化解矛盾,保障和实现村民民主自治权利,同时注重激活和调动社会各方面积极性,健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系,实现乡村治理现代化中的多元民主参与,实现政府治理和社会调节、居民自治的良性互动。可见,实现乡村治理体系和治理能力现代化,既是全面推进乡村振兴的根本目标,也是全面推进乡村振兴的重要内容。

       统筹推进乡村振兴同逐步实现乡村治理体系和治理能力现代化,一是要尊重村民主体地位,完善村民自治制度。通过提高农民主动参与村庄公共事务的积极性,依托村民会议、村民代表会议、村民议事会、村民理事会、村民监事会等,形成民事民议、民事民办、民事民管的多层次基层协商格局,凸显农民在乡村治理中的主体地位。二是要加强农村基层党组织建设,发挥好战斗堡垒作用。强化村党组织对村级各类组织的领导,加强基层党组织的力量,优化农村基层党组织设置,加强农村基层党组织的思想建设、人才建设和制度建设,为乡村治理体系和治理能力现代化提供人才、组织和制度保障。三是要推进法治乡村建设,完善农村矛盾纠纷排查调处化解机制。以法治指引乡村治理实践,坚持在法治化轨道上统筹社会力量、平衡社会权益、调节社会关系,促进基层经济、政治、文化、社会、生态文明等一切活动制度化、规范化、程序化,提高乡村治理法治化水平。四是要发挥社会主义核心价值观和优秀传统文化的引领作用,培育文明乡风。建立道德激励约束机制,引导农民自我管理、自我教育、自我服务、自我提高,实现乡村社会和谐有序健康发展。需要注意的是,乡村振兴战略下的乡村治理体系和治理能力现代化建设,需要保持历史耐心。因为与城市治理相比,农村人口众多,基础设施较差,居住环境相对恶劣,为农村治理带来极大障碍和难度。

       从宏观国家治理的角度看,目前乡村振兴存在治理主体能力有限、治理体系不利于农业现代化发展、治理效能与治理目标相脱节三大问题。从乡村治理的主体来看,存在基层公共服务供需分离、乡村内生基础薄弱、村级组织行政化趋势凸显等方面的困境。从乡村治理体系看,党的十九大报告提出健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系,目前还存在着自治能力弱、法治体系不健全、公共精神缺失等问题。从乡村治理的理念和方式看,当前治理体系和治理能力现代化还停留在局部甚至细枝末节,存在各自为政的封闭保守状态以及传统思维定式,缺乏中国式现代化发展思路和方法,离体系化、科学性、全局性、战略眼光、资源共享、合作共赢、中国式现代化等还有很大距离。

       总的来看,乡村治理需要完成完善治理体系、提升治理能力两大任务。乡村振兴下的农村治理体系和治理能力现代化是一个有着更高要求的宏伟目标,是现代化进程的必然要求,也是中国特色乡村治理理念实践与创新的结果,是一个渐进的、与国家治理体系和治理能力现代化同步的历史过程。

    (二)坚持党的集中统一领导是全面推进乡村振兴的根本保障

       党管农村工作是我们党弥足珍贵的优良传统,是中国特色社会主义显著制度优势,是实现中华民族伟大复兴中国梦的根本基础和政治特色,也是必须坚定不移牢牢把握的基本国情。办好农村的事情,加快农业农村现代化,实现乡村振兴,关键在党。党的十八大以来,我们党带领全国人民摆脱了绝对贫困,创造了彪炳史册的人间奇迹,充分彰显了党的领导这一制度优势的强大力量。习近平总书记指出:“实施乡村振兴战略,各级党委和党组织必须加强领导,汇聚起全党上下、社会各方的强大力量。要把好乡村振兴战略的政治方向,坚持农村土地集体所有制性质,发展新型集体经济,走共同富裕道路。要充分发挥好乡村党组织的作用,把乡村党组织建设好,把领导班子建设强,弱的村要靠好的党支部带领打开局面,富的村要靠好的党支部带领再上一层楼。”这些重要论述强调,党的领导是乡村振兴战略实施的根本政治保障、组织保障、力量保障,指明了加强党对乡村振兴领导的方向、重点和路径,是坚持党对乡村振兴全面领导的根本遵循。

(三)坚持五级书记抓乡村振兴和党委农村工作领导小组统筹领导  

       以贯彻落实《中国共产党农村工作条例》为抓手,健全党领导农村工作组织体系、制度体系、工作机制。将脱贫攻坚工作中形成的组织推动、要素保障、政策支持、协作帮扶、考核督导等工作机制,根据实际需要运用到推进乡村振兴,建立健全上下贯通、精准施策、一抓到底的乡村振兴工作体系。建立中央统筹、省负总责、市县乡抓落实的管理体制,充分发挥各级党委总揽全局、协调各方的作用,完善省市县乡村五级书记一起抓的工作机制,为全面推进乡村振兴提供坚强政治保证。压紧压实各方责任,确保乡村振兴各项政策举措落到实处。坚持各级党委农村工作领导小组牵头抓总、统筹领导,充分发挥党委农村工作领导小组办公室决策参谋、统筹协调、政策指导、推动落实、督促检查等作用。制定实施乡村振兴标准体系、统计体系和评价考核指标体系,对市县党政领导班子和领导干部开展乡村振兴实绩考核,纳入党政领导班子和领导干部综合考核评价内容,把巩固拓展脱贫攻坚成果纳入乡村振兴考核。强化乡村振兴绩效评价、考核和监督。

     (四)把提升党的执行力贯穿全面推进乡村振兴的全过程

       充分发挥党组织引领作用,统筹和引导相关行政部门、村庄共同体、小农户、市场力量、社会力量等多元主体共同参与村庄规划,确保乡村振兴回归乡村本位,保留乡村振兴乡土底色,完成“有用、好用、管用”乡村规划的编制。充分发挥基层党组织的“主心骨”作用,重点做好应对在地化产业的可持续、易地扶贫搬迁、自然风险、外部经济环境影响等可能带来的规模性返贫风险。 

       强化基层党组织的组织力向“服务力”延伸,特别是组织引导各方力量着力建设针对农村“一老一小”、社会救助群体的社区服务体系,着力建设乡村产业发展的技术、市场、信息服务体系,着力建设村庄公共事务管理与公共文化体系。引导村民有序参与村庄治理事务,将基层党组织的“服务力”转化为农民参与乡村振兴的团结力、凝聚力。

       强化党组织在人才振兴方面的作用,将提升人才的业务能力和政治素质结合起来。发挥基层党组织监督作用,在乡村振兴的资源投入、政策执行、利益联结机制建设等方面,确保外来主体与本地农民共享发展收益,确保发展机会的共享。在乡村振兴实践中,既要充分发挥组织优势,加强干部队伍的监督、考核、评价等机制建设,也要加强作风建设和使命教育,提升干部队伍的政治担当和开拓创新精神,鼓励干部根据地区特征尤其是当地农业农村的具体实际,创新、探索,求真、求实,激发他们干事创业的积极性和担当,使敢于作为、敢于创新的干部队伍建设有坚定的组织和制度保证。

【作者简介】黄承伟  国家乡村振兴局中国扶贫发展中心主任,北京大学贫困治理研究中心主任、研究员,中国农业大学人文发展学院博士生导师【基金项目】2019年度国家社会科学基金重大项目“习近平总书记关于贫困治理思想的理论与实践”(19ZDA002);2019年教育部社会科学研究重大课题攻关项目“习近平总书记关于扶贫的重要论述研究”(19JZD003)


责任编辑:朱峰

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