案例概要：乡村治理是国家治理的基石。当前，我国农村正处于从传统社会向现代社会的转变之中，乡村治理面临着许多需要破解的挑战和难题，强化实践探索、总结成功经验，显得尤为重要。近年来，潼关县以提升乡村治理体系和治理能力现代化为主攻方向，以破解乡村社会治理难题为导向，积极开展乡村治理集成改革，探索出一条可复制、可推广、可借鉴的乡村治理新路径，为全国乡村治理提供了一个可供参考的“潼关样本”。

 一、改革背景

潼关地处黄河沿岸，位于秦晋豫三省交界，是全国第三大产金县，全国信访工作“三无”县、全国农村幸福社区建设示范县等。辖4镇1街办28个行政村，总人口16万，县域面积526平方公里。随着经济社会的快速发展，乡村治理存在治理制度不完善、治理主体定位失衡、村民参与治理积极性不高等问题，农村高价彩礼、人情攀比、 薄养厚葬等现象蔚然成风。乡村社会治理出现的这些新情况新问题，对基层党委、政府和自治组织的治理能力带来重大挑战，探索乡村社会治理现代化势在必行。

为此，潼关县以省级乡村治理体系建设试点为契机，坚持以自治、德治、法治、智治、共治为载体，全面推广运用积分制、清单制等好做法好经验，大胆探索、积极实践，制度框架和政策体系基本健全，乡村治理体系进一步完善。

二、主要做法

(一)搭建“1+2+N”政策体系，为乡村治理保驾护航

“1”，制定了《潼关县系统集成推进乡村治理体系建设试点工作实施方案》，明确乡村治理的路线图、任务表，健全长效机制，落地落实落细相关任务。“2”，成立了《潼关县乡村治理体系建设示范试点县创建工作专班》和《潼关县在乡村治理中推广运用“积分制+清单制”工作专班》。“N”，各职能部门结合实际，出台了《关于在乡村治理中推广“清单制”工作的通知》《关于在乡村治理中推广运用积分制的实施方案的通知》《关于建立健全“一约四会”制度的通知》《关于下发村级“小微权力”事项清单的通知》《关于下发村级政务服务事项清单的通知》《关于下发村级事务清单的通知》《关于下发村级公共服务事项清单的通知》等指导性配套文件，进一步推进乡村治理工作落实落细。

（二）党建引领“三化同步”，构建乡村治理新格局

充分发挥党组织领导核心作用，采取县政府牵头、各部门联系指导、镇（街）党委领头、各村（社区）党委带头的“四级联动”机制，以党建功能化、村务多员化、管理智慧化“三化同步”为载体，选取秦东镇、太要镇，秦王寨社区、寺角营村等“2镇5村”进行“三化同步”改革试点，创新探索了“党委+功能性党支部+党小组+党员带头服务队”的四级党组织建设网格化管理模式，依托陕西省电信公司的强大平台优势，着力解决党建工作与产业发展、乡村振兴、人居环境、服务保障和乡村治理两张皮的现象；以四知村、老虎城村为试点，依托陕西省电信公司的强大平台优势，打造以手机APP、ITV为核心构架的综合信息服务平台，为全县28个村（社区）安装了数字乡村云广播设备，实现“一点录入，多终端播放”的实时和定时广播，打通了基层治理神经末梢，推进乡村治理现代化。

（三）创新“十村同建”，集成打造乡村治理标杆

积极整合农业、林业、水务、交通、文旅等多部门项目资金，建立清单、细化任务，在四知桃林寨高起点谋划、高标准起步、高质量推进美丽乡村建设，集中优势资源打造乡村振兴示范标杆。紧紧围绕“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”要求，创新提出了“支部带村、产业兴村、人才强村、依法治村、道德润村、民主治村、生态美村、平安护村、清廉正村、智慧管村”的“十村同建”探索乡村治理新路径，全面加快推进乡村治理体系和治理能力现代化，为提升乡村治理效能、推进乡村治理体系和治理能力现代化贡献了“潼关经验”。四知村荣获了第二批全国乡村治理示范村、全国法治示范村等荣誉称号。

（四）乡贤+模式，推进自治、法治、德治“三治融合”

以乡贤治乡为自治的乡村治理体系，让乡村社会更加充满活力、和谐有序。成立了县、镇、村三级“乡贤+”工作领导小组，建立了乡贤人才库，采取“基层党委+乡贤+乡村治理”的模式，组建了村级乡贤协会，聘请退休干部或是退休的企业高管直接参与乡村治理的领导和协调，让乡贤服务于乡村公共事务决策等工作，通过建章立制选贤、注重激励育乡贤、搭建平台用乡贤、乡村振兴显乡贤，积极引导乡贤回乡投资创业、引领乡风文明、参与乡村治理、化解矛盾纠纷，着力构建以群众自治为主体、乡贤参与为轴心、柔性治理为统领、政府引领为支撑的“乡贤+”模式。目前，全县已全部建立村级乡贤理事会组织，汇聚乡贤635名，为乡村发展建立了强大的“智库”。

（五）发挥“一约四会”作用，提升乡村治理能力

开展村规民约的规范和完善工作，通过创新发挥“一约四会”作用，实现广大群众由“要我文明”向“我要文明”转变，不断提升乡村治理能力。坚持发挥基层党组织作用，动员村里的乡贤、致富能人、群众代表等共聚一堂，商议建立道德评议会、禁毒禁赌会、村民议事会、红白理事会“四会”制度，结合实际，将家庭美德、环境卫生、村风民俗、行为习惯等内容融入村规民约，开展了“好村民”评选、“传家风、树村风”等活动，建立光荣榜，每年组织评选村里好人好事，打出了乡风文明的“品牌效应”。 通过修订完善村规民约，让基层自治更加有法可依、有据可盼、有章可循。目前，全县28个行政村圆满完成了村规民约的修订完善工作，为基层善治打下了坚实的基础。

（六）打造村级综治中心，构建基层社会治理新格局

以镇村综治中心为依托，以四知村社会治理中心为模板，整合基层派出所、司法所、法庭等基层政法资源，统筹推进禁毒、群防群治、扫黑除恶、平安建设、信访维稳等基层政法综治工作，在每个镇（街道）各打造1个村级社会治理中心示范点，建立起了横到边、纵到底的“大治理”体系，形成了“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”现代社会治理新格局，营造了治理有效、充满活力、和谐有序的社会氛围，不断提升基层社会治理体系和治理能力现代化水平，擦亮了潼关基层社会治理品牌。目前，该县已在5个（社区）设置“三室一中心”，即调解室、警务室、社会治理办公室和综治中心，并配备了办公用品。

（七）推行“积分制+清单制”，撬动乡村治理大能量

创新推行“双制度保障”，以“清单”+“积分”模式提升基层社会治理工作水平，有效调动了群众主动参与村庄治理的积极性。将乡村治理重要事务量化为积分指标，以户为单位对农民群众日常行为进行积分评价，实现精神文明、政治文明与物质文明同步提升。推广运用积分制，激发乡村自治潜力。目前，积分制已在全县5个村落实落地，调动了农民群众参与村庄治理的积极性，提升了乡村治理效能。推广运用清单制，切实减轻基层负担。科学编制村级小微权力清单、公共服务事项清单、政务服务事项清单、事务清单，做到清单内容权责清晰、于法有据。

三、发展成效

经过努力，该县《“十村同建”探索乡村振兴新路径》荣获2021年全国乡村振兴80个示范案例；四知村荣获2021年第二批全国乡村治理示范村。《潼关县“十村同建”探索乡村振兴新路径》《潼关县“三化同步”探索乡村治理》《潼关“三级综治中心”破解市域治理难题》《潼关发挥乡贤引领作用构筑乡村治理新格局》等典型经验在分别在陕西工作交流、国家改革内参、陕西乡村振兴简报进行宣传刊发。

（一）坚持党建引领，汇集乡村治理凝聚力。通过功能性党支部的设立，进一步强化了村级党组织领导地位，有效解决了党在基层领导核心作用的发挥，使党组织引领发展和治理的能力逐步增强；在乡村治理方面，党员带头知法、学法、守法，用自己的实际行动带动、感染身边人共同遵守各项法律法规，引导更多村民主动参与村级公共事务，实现了乡村由“管理向治理”、农户由“被动变主动”的转变。

（二）创新治理模式，巩固乡村治理支撑力。以乡村社会治理“三治融合”为突破口，以“积分制管理”为手段，探索创新“三化同步”“十村同建”乡村治理模式，通过组织引导、正向激励，强化了村民的主人翁意识，提高了大家的思想觉悟、道德水平和文明素养，使更多村民积极主动参与村庄公共事务，凝聚了乡村治理的强大合力，系统集成推进乡村治理示范县建设改革试点成效明显，积极发挥了试点示范引领作用。

（三）强化综合治理，增添乡村治理新动力。充分发挥“村级社会治理中心”“新时代文明实践站”和“雪亮工程”等治理平台作用，通过志愿者服务队、乡贤参与矛盾纠纷调解等方式，凝聚各方力量和智慧，全方位多角度整体推进组织服务、平安创建、环境治理、疫情防控、文明新风和居家养老治理体系，有效破解乡村治理“最后一公里”难题。

四、经验启示

走好乡村善治之路，要坚持以人民为中心深化改革开放，充分发挥党和政府的主导作用、群众的主体作用，从解决群众最关心、最急迫的事情做起，大胆探索实践，激发乡村主体活力，提升乡村治理水平。

第一，走好乡村善治之路，要必须坚持党委统一领导。走乡村善治之路，必须加强和改进党对农村工作的领导，抓实建强农村基层党组织。坚持党的集中统一领导，是城乡基层治理的根本和关键，乡村治理取得初步成效，最关键、最核心的因素是有一个团结、创新、富有战斗力的村级党委班子。“村看村、户看户、农民看支部”，通过党建组织解决农民群众生产生活的迫切实际问题，引领农民群众团结在村党委的周围，凝聚了人心，增强了基层党组织的凝聚力、战斗力和号召力。

第二，走好乡村善治之路，要必须坚持群众主体地位。走乡村善治之路，必须构建自治、法治、德治结合的新型乡村治理体系，基层群众才是乡村振兴的主力军，是乡村治理的主体力量，乡村自治做好了，就能充分激发广大农民的积极性。在村级党委的引导下，组织群众发展乡村产业，壮大集体经济，带领群众共同致富，动员群众参与乡村治理，增强主人翁意识，教育引导群众革除陈规陋习，培育文明乡风，维护和谐稳定，实现了民事民议、民事民办、民事民管。

第三，走好乡村善治之路，要必须坚持部门协作参与。乡村治理是一项多元化、复杂化的系统工程。乡村治理改革充分体现了政府的主导性，并且打破了部门之间的各自为政，促进了部门之间相互协作、相互配合、相互促进的良性循环，形成了多元治理、多方协作的治理模式，实现公共资源精准配置，在实干中拉近了基层干群关系。

第四，走好乡村善治之路，要必须坚持基层智慧治理。“互联网+乡村治理”是实现基层治理能力现代化的必然趋势和重要手段。不仅能够有效破解当前乡村治理中体系架构、运行机制、工作流程等方面的诸多问题，还能使乡村社会管理更加高效、多元协作更加充分、群众参与更加广泛、民主决策更加开放、公共服务更加便捷、矛盾调处更加及时、产业发展更加精准。（中共潼关县委改革办  供稿 ）

总监审：姚卜成
监　审：韩世雄
责任编辑：朱峰