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产业扶贫实践中的问题、困境及解决路径——以河南省南阳市为例

时间:2022-11-01 17:36:15来源:中国乡村振兴网作者:孙昊哲

坚决打赢脱贫攻坚战,确保到2020年所有贫困地区和贫困人口一道迈入全面小康社会,这是以习近平同志为核心的党中央对全国人民的庄严承诺。让贫困人口脱贫,体现党的理想、信念、宗旨,以及路线、方针、政策,是第一民生工程、头等大事。消除贫困,从世界范围来看都是庞大而艰巨的世纪工程,为这一艰巨任务目标实现设定一个明确期限,本身就体现了中国共产党作为执政党敢为天下先的非凡魄力和破釜沉舟的坚定决心。为了完成这一艰巨的任务,仅有决心是不够的,必须有科学、系统的顶层设计以及政策甚至法律制度的支撑,必须有切实可行、务实高效的举措。其中,产业扶贫就是推动脱贫攻坚工作的重要政策和举措。

一、产业扶贫在时间和空间上的巨大战略意义

在精准扶贫、精准脱贫思想的指导下,坚决打赢脱贫攻坚战,产业扶贫是关键,是治本之策。习近平总书记强调,“要脱贫也要致富,产业扶贫至关重要”。总的来看,可以从两个层面来看产业扶贫的重大现实意义。

一方面,从时间维度上看产业扶贫的现实意义。产业扶贫是打赢现阶段脱贫攻坚战的核心战术举措。按照中央的部署,从2015年到2020年,利用5年的时间要实现7 000多万农村贫困人口彻底脱贫。党中央把这项艰巨事业定性为“脱贫攻坚战”,即表明这项事业的艰巨性和实现目标的坚强决心,也明确必须采取非常规、超长力度的手段和措施才能达到战略目标。由于上下齐心、多措并举,这场战役已经取得了阶段性胜利,在这期间产业扶贫无疑起到了决定性作用。首先,产业扶贫的覆盖区域广、涉及贫困人口多、精准扶贫见效快。贫困人口大多分布在集中连片特困地区和深度贫困地区,这些地区大多处于山区,资源特性趋同,统一制定的产业扶贫政策可以做到全面的覆盖和普遍的适用。相关林果、食用菌、中草药等产业的经营特点是易推广、见效快,能够迅速实现农民增收并可持续。其次,产业扶贫具有重要的基础平台功能。不管是对口扶贫、教育扶贫、金融扶贫,还是易地搬迁扶贫、生态保护扶贫,要想实现政策落地见效,必须落到具体的项目上、聚焦到相关产业上。所以,产业扶贫是聚合扶贫政策、提高脱贫质量、顺利完成脱贫目标的重要功能性平台。此外,按照中央部署,2020年实现基本脱贫后,一些阶段性的扶贫政策、措施有可能退出,只有激发贫困地区和贫困人口的内生脱贫动力,抓住政策机遇发展产业,增强致富兴业能力,变政策“输血”为自我“造血”,才能从根本上保证持续脱贫、长期脱贫、抑制返贫,因此,产业扶贫又成了保证持续脱贫的关键。

另一方面,从空间维度上看产业扶贫的现实意义。产业扶贫是促进区域经济发展,全面建成小康社会的基础工程。毫无疑问,产业是区域经济的“发动机”。一个地方的快速发展,一定伴随着产业的崛起,特别是就基层的县域经济而言,产业是强县之本、致富之源、脱贫之基。从这个角度来说,我们通常所说的产业扶贫,应该是充分调动当地产业带动扶贫、参与扶贫。从严格意义上说,没有单纯的扶贫产业这一产业类型,产业扶贫所发展的产业,至少应该是地方经济母体之中的产业,是地方经济多种形态中的一部分,只是在享受国家扶贫政策、实现扶贫功能方面有了特殊之处。这就要求推动产业扶贫事业,不能脱离地方实际情况和经济现状,要因地制宜,抓好扶贫产业立项。要在扶贫的同时,促进地方经济发展。要在引入产业的过程中建立良好的利益联结机制,充分挖掘运用地方资源禀赋,充分调动地方政府、企业参与,让它们与贫困群众一起共同打造和分享扶贫产业发展成果。这既能保证地方经济的稳定发展,又能保证扶贫工作的顺利进行,真正实现产业扶贫与地方经济的共生共赢。从这个角度讲,只有产业扶贫才能实现既脱贫又致富,既完成脱贫攻坚任务又促进地方经济可持续发展。所以,产业扶贫在脱贫攻坚战中有着举足轻重的战略作用。

二、产业扶贫实践中遇到的问题与困境

一般意义上,产业扶贫应该是先发展好产业,再寻求发挥产业的扶贫功能。而这一点实际做起来非常难,特别是这项工作最终要落实到各县、各乡镇和各村组的最基层领域,做好这项工作对政府基层干部、企业经营者以及参与的脱贫群众都是很大的考验和挑战。结合河南相关市县产业扶贫工作的实际情况看产业扶贫存在的问题具有一定的借鉴意义。

(一)产业扶贫工作中技术层面存在的问题

从各地产业扶贫工作落实情况来看,以产业扶贫实现精准脱贫为目标导向,在产业扶贫工作推动的技术层面还存在诸多问题。例如,项目组织方法、路径不到位,影响产业扶贫工作效果。以金融政策扶贫为例,国家、省、市各级调拨各项金融资金扶持产业的政策是明确和具体的,本可以成为发展地方产业项目、助力地方现有产业发展同时实现扶贫目标的良好基础和有力抓手,但从实际情况来看,到了基层,在项目选择、项目包装、银企对接上都存在方法不多、效果不理想的问题。

从多地实践看,仍存在产业扶植政策不能落实到位的情况。其主要原因在于,产业政策的支持特别是资金的支持需要有详细规范的项目规划和项目方案作为支撑,从实际情况来看,各县域以下的申报主体所做的产业扶贫规划甚至是单个项目的实施方案,存在或者笼而统之,或者表述不详、操作性差、重复规划严重等问题,造成有政策、有资金但由于程序或技术问题而不能落实到位的情况。

此外,产业扶贫项目缺乏应有的整合,过于分散,不能形成产业规模,影响扶贫效果,更难实现可持续发展。同时,项目分散导致资金分散、监管机制不配套,长期积累也会产生新的金融风险。

(二)扶贫对象对扶贫项目认同度不高、获得感不强、参与程度不深

有的扶贫对象对扶贫项目认同度不高、获得感不强、参与程度不深,造成这种情况的原因有很多。首先,主观上,贫困群众没有形成脱贫的内生动力是主要因素。其次,客观上,在项目规划和项目实施过程中没能很好地征集贫困群众意愿,没能很好地动员发动群众,这是工作操作层面的原因。再次,扶贫产业本身存在特殊情况和难度。例如,相对于其他产业,农业产业市场信息宏观的多、微观的少,涉及农业科技服务的多,对市场进行前瞻性预测、综合分析的少,因此盲目生产多、订单生产少,贫困群众往往又缺乏获取信息的工具和能力。最后,作为经济活动的主体,贫困群众在技术和资金上的短板,也成为发展产业的短板。贫困群众大多只能从事低水平、小规模的小农经济范围的工作,而基层农技服务体系不健全、不完善,科技服务的力度和广度与实际需要都还有较大差距。农民经济状况不佳,积累少、家底儿薄,直接获得财政扶贫资金补助支持的范围和力度有限,资金筹措能力比较弱,从事产业活动本身有很大局限。

(三)可持续发展的环境和机制仍需不断完善和优化

可持续发展的环境和机制仍需不断完善和优化是全局性、战略性的大问题。概括地讲,有以下几个方面的内容:

一是支持扶贫产业发展的资源硬环境还需不断打造和优化。贫困地区多为边远内陆山区,有丰富的特产,这种资源优势还没有很好地转化成产业优势。例如,很多山区都有很好的资源禀赋,但当地农民往往无力高效开发。当前中央涉农改革不断推进,土地流转、农地三权分置改革等在全国逐渐落地,要盘活山区农业资源,必须积极探索落实政策,大胆引入外部资本,合法流转山地、林地,进行系统性规划和长期开发,支持发展农业专业合作社,形成“公司+农户”等产业模式,让资源变现,使企业获得利润,同时也让农民获得稳定的收益。

二是推动扶贫产业发展、吸引企业积极投入扶贫事业的软环境建设还需大力加强。前一时期,在国家相关政策支持和上级政府鼓励要求下,很多地区扶贫项目如雨后春笋般涌现,但由于缺乏科学合理的顶层设计和规划,不能与当地的资源禀赋和区位优势很好地结合,开发项目和产业类型之间不但不能很好地协同互补,甚至还存在冲突。这种缺乏大局统筹、各自为政的产业项目局面,不但不利于产业发展,起不到应有的扶贫作用,还会给一个地区的经济发展带来风险。此外,相关配套设施、社会化服务、前期基础设施建设、技术、人才和其他营商服务等使产业实现良性发展的营商软环境还远远满足不了产业扶贫可持续发展的需要。

三是推动产业精准扶贫的合理利益联盟机制不能很好形成,成为产业扶贫可持续发展的重要制约。只有企业、贫困群众、村集体组织等相关各方按照共享理念形成利益共同体,共谋发展、共享利益,才能使得产业扶贫事业达到预期效果并可持续。从当前产业扶贫实际情况看,很多地方在这方面还存在许多技术性难题需要破解,如企业与贫困群众直接对接的成本问题,自然资源、公共资产(资金)或者农户权益资本化或股权化问题,直接参与产业生产经营的农户自我发展能力问题,等等。因此,应构建适合当地实际情况的合理利益机制。目前各地在实践中已经摸索出几种企业与贫困群众的利益联结方式,包括创业联结、劳务联结、资产联结、订单联结、帮带联结等,但要真正形成可持续的科学联盟机制,还需要不断磨合完善。

四是在产业扶贫整个链条上,政府、企业、脱贫群众各自定位不准,也是目前实际工作中遇到的难题。在政府定位方面,存在“冰火两重天”的两极现象。有的是“包办者”,即政府的工作重心没有放在培育新型农业经营主体和新型职业农民上面,存在政府“包办”企业、企业“包办”农民的异化现象。有的政府甚至充当“甩手掌柜”,把产业扶贫工作完全甩给企业,自身不发挥主导、引导和支持的作用,也不承担相应的责任。带贫企业则存在“空壳化”现象,不去真正带动农户,空有带贫之名,没有带贫之实。贫困地区存在的最大问题就是懒汉现象。在工作实践中,许多地区只强调贫困户增收结果,不注重贫困户参与,贫困户在无任何劳动付出的情况下,仅凭身份就获得收入。这样极易造成养懒汉现象,引发贫困群众“靠着墙根晒太阳,等着政府送小康”的“等靠要”思想。贫困群众脱贫主体定位不明确,内生动力就无法形成,产业脱贫就不可持续。

三、从南阳市的产业扶贫实践中总结突破以上困境的路径及方法

(一)建立“志智双扶、两业并举”的长效机制

做好“志智双扶、两业并举”的氛围营造和制度保障。坚持精准识别、精准施策,做到精准帮扶。树立鲜明制度导向,健全评估机制,及时提供决策参考,增强政策的正向引导和刚性约束,扶勤不扶懒。全面深化精神扶贫,在农村地区厚植自力更生、勤劳致富的精神土壤,塑造自发脱贫、积极脱贫的标杆典型,激发贫困群众脱贫志气。从财力物力保障、基础设施建设、发展产业吸引群众参与、提供技术市场服务等方面创造良好的条件,真正把贫困人口扶起来,使其具有脱贫志气和自我发展能力,确保脱贫效果持续稳定。持续分层次提高贫困人口文化水平和致富能力,补齐短板、强化弱项,推动贫困人口实现自我发展,切实参与产业扶贫、就业扶贫。设计符合贫困人口特点的参与模式和利益分配方式。要从贫困人口文化素质、发展能力参差不齐的实际出发,既努力避免只有简单利益回报而把贫困人口游离于产业发展过程之外,也有效防止出现侵吞扶贫资源、侵害贫困人口利益的问题,确保扶贫产业实现多方式包容性发展。要培育新型经营主体,加大对种养大户、农民合作社、龙头企业等新型经营主体的支持力度,帮助贫困地区引进适合当地发展的龙头企业,提高产业增值能力和吸纳贫困劳动力就业增收能力。引导和鼓励返乡农民工、中高等学校毕业生、退役士兵等农村人才在贫困地区创业兴业,带领贫困户发展产业,促进贫困地区大众创业、万众创新。

以河南省南阳市西峡县特色农林产业扶贫的实践为例,总结成功经验。西峡县根据基本县情,重点打造了菌、果、药三大特色主导产业集群,培育了一批龙头企业和全国知名品牌。

首先,西峡县在扶贫理念上有很大创新,提倡发展产业集群,培育农产品深加工企业集群。一方面,其将脱贫攻坚与菌、果、药主导产业捆绑,依托西峡县菌、果、药资源丰富的特征和基本县情,竭力发展菌、果、药三大特色优势产业,做大做强百公里香菇、百公里猕猴桃、百公里山茱萸产业集群,为精准脱贫提供了坚实的基础支撑,提供了源头活水,形成了产业扶贫与乡村振兴之间的良性循环。另一方面,其将脱贫攻坚与“农字号”龙头企业融合,从全县1 042家企业中筛选确定了104家与特色产业关联度高、经营状况优、发展潜力好、带动能力大、社会责任感强的“农字头”企业,包联全县有贫困户的村,把脱贫攻坚的立柱牢牢地夯到产业上、托在企业上,把贫困群众一户一户、一人一人深度嵌入到项目中、融入企业中,通过产业做大和企业做强而实现永久脱贫。另外,南阳市还实行了“个十百千万”扶贫工程,即强化“一个组织领导、培育十个产业园区、建设一百家扶贫车间、打造一千个扶贫基地,带动一万名贫困群众就业”。通过项目对接到户,将有劳动能力和经营能力的贫困群众全部融入产业链的生产、加工、购销、冷藏、运输等各个环节,实现户户有产业项目,人人能在家门口就业创业。

其次,西峡县在扶贫工作中,探索了产业做大、企业做强、基地做优、脱贫做实四位一体的产业就业脱贫循环模式,取得了“一举多效、多元共振、合作共赢”的显著成效。在特色优势主导产业方面,从2005年开始,积极发展壮大三大特色主导产业集群,县财政每年拿出专款,设立西峡县产业发展基金,对新发展猕猴桃示范园奖补每亩a500元,新建标准化香菇棚每棚奖补1 000元。目前,菌、果、药三大特色优势产业,已形成种植、加工、服务等全国最完整的产业链和最大的产业集群基地,三大产业集群的年综合产值在200亿元以上,西峡县农民收入的60%以上来源于这三大产业。在龙头企业方面,西峡县逐步培育壮大了宛西制药公司、仲景大厨房公司、华邦公司和果然风情公司等一大批农业产业化龙头企业。其中,宛西制药公司有主导产品六味地黄丸,全国销量第一;仲景大厨房公司有主导产品香菇酱,获得国家发明专利,全国市场占有率第一;华邦公司和果然风情公司主要从事以猕猴桃鲜果销售、饮品加工、果粉生产为主的出口,在全国同行业内处于领先地位。在生产基地上,西峡县将做实特色产业基地作为推进产业精准扶贫的载体和平台,打造了香菇标准化生产基地176处,山茱萸基地20万亩,猕猴桃人工基地11万亩、野生基地40万亩,并大力推广“公司+基地+农户”模式,将生产基地建设成为龙头企业的第一车间,实现了车间建在家门口,基地对贫困户的全覆盖。县财政拿出1亿元资金投入“两业”:每建成一个园区奖补资金300万元,乡镇每建成一个基地奖补资金100万元,贫困村和重点村每建成一个扶贫车间奖补资金50万元;对容纳劳动力就业、带动其脱贫的企业,每带动一人一次性奖励5 000元。

再次,西峡县在发展菌、果、药、游特色产业的同时,大力培育农产品深加工企业,拉长产业链条,提高农产品附加值,增强对劳动力的吸附力,增加农民与企业的收入。一方面,规划“四区”,东区强化猕猴桃与养殖产业发展,西区强化袋料香菇与猕猴桃产业发展,西北区强化袋料香菇与中药材种植产业发展,北区强化旅游业发展,做大做强“四大长廊”(百公里香菇长廊、百公里猕猴桃长廊、百公里山茱萸长廊、百公里旅游长廊)产业集群。同时,继续围绕“四廊”延展服务链条,发展菌、果、药、游产业,围绕袋料香菇种植、主辅料销售、拌料装袋、灭菌接种、越夏管理、采摘去腿、购销等衍生出无数上门服务团队,将贫困家庭劳动力嵌入服务链条。另一方面,继续壮大龙头企业,注重发展行业龙头企业,实施“抓大带小”的企业发展战略,推动特色产业延链、补链、强链,并强调把贫困群众吸附在种植、加工、仓储、购销、流通服务的产业链条上,把龙头企业的车间建在田间村头,发挥贫困户各自潜能,实现家门口创业就业,用产业的持续稳定发展带动贫困户的持续增收。

最后,落脚点都在贫困户就业上,重点做到“三个一批”,实现一个“全覆盖”,包括支柱产业吸纳一批、“双千计划”安排一批、“千人培训”转化一批。一是围绕菌、果、药、游等支柱产业实施“个十百千万”工程,吸纳万名劳动力就业,依托“农字号”行业龙头企业发展链条,确保一批贫困户在家门口创业就业。目前,已有3 280户8 063名贫困群众直接或间接嵌入种植、加工、服务等各类产业链条中,实现增收脱贫。其中,已有1 002户进入食用菌产业链,850户进入林果业产业链,418户进入中药材产业链,306户进入旅游产业链。二是实施“双千计划”:开发护林员、保洁员、保水员、保绿员等“四员”公益性岗位1 000个,年工资6 000元,县、乡镇财政承担工资比例为8∶2,安排符合岗位需求、外出就业困难的贫困家庭劳动力就业;依托“村口车间”开发企业岗位1 000个。三是开展“千人培训”,以全民技能振兴工程为主要载体,侧重培训周期短、易学易会、脱贫增收见效快的“短平快”职业技能,围绕规模种养殖、农产品加工、电商、旅游等与人社局、菌办(县食用菌办公室)、药办(县中药材生产办公室)合作,开展“订单式”“田间课堂”“授课入户”等6 000人实用技术培训,及时转化就业。

(二)建立社会广泛参与的协同机制

建立包括六个方面的协同机制:

第一,建立政府、市场和社会不同扶贫主体之间的协同机制,发挥市场和社会力量在脱贫攻坚中的作用,提升扶贫的效率和效果。从政府看,一要加强组织领导,落实扶贫责任;二要硬化扶贫政策,加强资源整合。从市场看,要引导企业参与扶贫,依托合作组织带动脱贫,开展招商引资促进脱贫,推进金融资本放大扶贫效益等。从扶贫力量看,要协调推进党政部门定点帮扶、社会团体扶危济困、社会监督促进公开。河南省南阳市企业组团运营发展产业助力当地扶贫工作的实践在这方面提供了成功经验。南阳市是南水北调中线工程的渠首所在地,拥有1 200万人口,共有11个县域,有六个国家级贫困县,其中渠首所在地的淅川县为国家级深度贫困县。南水北调中线工程自2014年开始向北方供水后,截至2018年5月8日,累计向北京输水50亿立方米,从根本上解决了北京的用水问题。为了体现饮水思源,携手奔小康,北京市与河南省结成协作共建关系,相继于2011年和2016年签订战略合作框架协议和深化合作协议。在此背景下,北京市和南阳市建立了长期协作共建关系,并不断探索新的合作模式,将两地的资源优势进行有效整合,形成合作共赢的长效机制。根据南阳市作为南水北调渠首所在地、核心水源区水质保护的特殊要求和特点,两地合作中重点突出环境保护和脱贫攻坚的任务实现。同时,南阳市政府、北京对口支援合作办正在共同推动北京首创集团、北京住总集团为首的大型国有企业,以组团投资形式在南阳市进行产业发展和脱贫攻坚的新型合作。具体做法和设想是,南阳市政府在南水北调中线渠首所在地淅川陶岔规划生态产业区,在北京对口支援合作办的支持下,由北京首创集团牵头,协同北京住总集团、首农集团、首旅集团等大型国有企业以投资和项目化合作方式运营南水北调生态园(北京小镇)项目。北京首创集团、北京住总集团与淅川县扶贫开发公司共同投资组建生态园运营公司平台,再以社会融资和产业导入方式与首农、首旅等专业运营机构合作发展生态旅游、生态农业、生态养老、体育赛事等不同板块的产业组群。运营平台同时与淅川县扶贫合作社签署产业扶贫协议书,规定以分红形式拿出公司盈利固定比例的资金作为产业扶贫基金,专项用于全县扶贫产业发展,实现由土地流转扶贫、就业收入扶贫、分红基金扶贫三种扶贫路径组成的扶贫体系。通过这种模式,将南水北调核心水源区的生态保护、脱贫攻坚等任务同生态产业发展紧密结合起来,形成长效可持续机制。这样北京对口支援资金的使用也由以往的分散投入变为集中使用,形成“看得见、留得住”的规模项目。北京大型国有企业通过投资形式积极参与对口支援与协作,实现经济效益、社会效益双赢。

第二,建立政府不同部门及其不同层级之间的协同机制,加强基层组织能力建设,保障脱贫政策的有效落实。要充实乡、村扶贫组织特别是村级组织,壮大基层扶贫力量,提高政策知晓率和施策精准度。要调整优化乡村干部的年龄结构、学历结构,既要保留德高望重、有乡村工作经验的年龄较大的干部,又要采取提高待遇等切实有效的措施,鼓励大学生、复员军人、返乡务工人员等积极投身家乡建设和脱贫攻坚中。

第三,建立经济扶贫和精神扶贫的协同机制,激发贫困户的内生动力,提升扶贫脱贫的长效性。在脱贫攻坚工作中,贫困户(村)是内因,社会帮扶是外因,两者同频共振方能形成合力。脱贫攻坚要发挥贫困户的主体作用,通过“扶志”来消减来自精神层面的“贫根”,通过“扶智”为精准扶贫提供保障,通过激发贫困户内生动力来阻断代际贫困,从而确保如期完成扶贫攻坚任务。.

第四,优化政策协同机制,解决社会力量参与扶贫开发政策的“碎片化”问题。从政策协调机制入手,促进不同部门、不同类别的社会扶贫政策协调配合。一方面,建立社会扶贫管理部门间的协作分工机制,严格界定主体责任,明确不同部门的角色,推动跨部门合作规范化、制度化和常态化。另一方面,建立社会扶贫政策评估制度,对相互抵触、重叠、不适应新形势下精准扶贫工作的政策加以修改完善,同时对政策目标、政策内容、政策作用对象一致的政策加以整合。

第五,建立社会扶贫管理服务大数据平台。依托大数据技术,尽快建设社会力量参与扶贫的大数据信息管理系统,对当前分散的社会扶贫资源信息、资金信息、项目信息、队伍信息和对象信息等信息资源进行统一汇总,分析梳理,统筹管理,从而加强社会扶贫资源整合和布局的顶层设计,合理安排和高效使用社会扶贫资源,避免社会扶贫资源投入的分散、重叠、遗漏等问题,避免一些边远地区成为社会扶贫的“真空地带”。

第六,建立社会扶贫统一的信息公开、动态评价、成果宣传机制。要逐步建立社会参与扶贫的信息管理服务网络,既让社会各方面力量都能及时、准确、动态地掌握扶贫需求内容、强度和优先顺序,又能动态监管各种扶贫资源的流动和去向,彻底解决社会扶贫资源使用的信息不对称问题。要加强社会扶贫动态评估,通过开展科学的评估,有效决定某项社会扶贫项目是否应该介入、已实施的社会扶贫项目是继续还是退出,使社会扶贫效益发挥到极致。要加强社会扶贫的协同宣传,进行宣传思路和宣传方式创新,充分借助和用好各类媒体,整合宣传资源,组织一支精干高效的社会扶贫宣传工作队伍,营造良好的社会扶贫氛围。尤其是要抓好对具有帮扶能力和帮扶意愿的市场主体、社会组织和社会各界的动员宣传工作,让他们了解参与扶贫的方式和渠道,打造“人人知扶贫、人人愿扶贫、人人为扶贫”的社会扶贫大格局。

(三)开发更深层面的可持续内生动力

各地方应该全方位、多层次地开发利用资源,既要充分依托传统资源,打破一般种植业、传统农业的局限,另辟蹊径,深度开发全国地区独有的红色资源、绿色产品、特色产业,优化配置全国特有的浓厚历史、革命老区、特色民俗民风、秀丽山水风光、优质生态等资源要素,不断培育全国地区产业发展的新增长点,在这方面南阳市西峡县就有成功的案例。同时,产业扶贫要更加注重政府扶持和市场机制的有机结合。在产业扶贫过程中,政府的支持具有基础性作用,同时产业发展根本要靠市场,必须遵循经济规律、市场规律,在国家和财政扶贫力度不断加大的情况下,尤其要高度重视市场的作用。要通过完善生产经营体制,延伸产业化链条,有效防范市场风险,确保扶贫产业的可持续发展。

要不断完善利益联结机制,把共享理念贯穿到产业发展链条中,创新产业带贫机制,创新贫困户、村集体、企业多方受益机制,让贫困户、贫困村分享产业发展红利。总结推广直接帮扶、订单帮扶、股份合作、托管等产业精准扶贫模式,引导贫困户之间、贫困户与普通农户、贫困户与新型经营主体加强联合合作,建立更加紧密的利益联结关系,并统筹使用行政手段、法律规范来稳定、强化这种利益联结关系。要加强科技服务,进一步支持贫困地区加强适用技术推广应用,加强贫困户技能培训,建立农技服务精准到户机制,确保技术服务直接到户到人。围绕贫困地区特色产业发展,加强新型职业农民培育和农村实用人才带头人培养。引导支持企业在贫困地区建立劳务培训基地,开展订单、定向培训。这里很重要的一点是,产业发展归根结底要靠龙头企业的作用,如何培育、如何引进、如何共同打造是各贫困地区需要下功夫研究的事情。

例如,南阳市牧原集团创立了“3+N”扶贫模式,这种模式推动了产业扶贫事业的可持续发展。牧原集团是一家集约化养猪规模位居全国前列的农业产业化国家重点龙头企业。牧原集团与内乡县委、县政府携手打造了“5+”资产收益扶贫模式,即“党委政府+合作社+龙头企业+金融+贫困户”资产收益扶贫模式。具体是由县委、县政府主导,组织全县1.5万户贫困户,利用到户增收项目资金共同入股组成聚爱农牧专业合作社,合作社利用国开行扶贫贷款、人民银行扶贫再贷款,结合牧原集团对标准化养猪设施的需求,按照“合作社利用贷款建设—牧原集团租赁经营—贷款到期后牧原集团回购”的模式,采取按季度定期分红的办法使参与贫困户年度净收益不低于3 200元,并持续10年。此模式通过党委政府主导、合作社运营、龙头企业带动、金融支撑、贫困户参与,兼顾各方利益,实现多方共赢,内乡县1.5万户贫困户已累计获得分红5 700万元。

为进一步发挥牧原集团强大的带贫能力,该市在“5+”模式上推进了牧原集团“3+N”扶贫新模式,其中“3”即资产收益、转移就业、服务外包。在资产收益上,将原来县级所有贫困户组建成一个合作社的模式,演变为以乡镇为单位,组建若干个村级扶贫专业合作社,再由县级组建扶贫联合社的模式。政府和银行通过整合各类扶贫资金为村级扶贫专业合作社注入运营资金,并委托县级扶贫联合社集中统一管理,用于建设符合牧原集团工艺标准的现代化扶贫养殖基地,牧原集团提供租金租赁村级扶贫专业合作社资产用于自主生产经营,村级扶贫专业合作社按净收益的10%提取村级扶贫专业合作社公积金,剩余部分用于社员分红,协议到期后,牧原集团按原价回购资产,实现现有未脱贫户连续10年年户均收益3 000元左右。在转移就业上,牧原集团开辟就业绿色通道,吸纳贫困户家庭中有劳动能力的成员就近到牧原集团下属公司就业。对有正常劳动能力的未脱贫群众,根据岗位需求,开展培训后按集团正规员工标准安排就业,并缴纳“五险一金”,确保就业贫困群众年收入不低于3万元;对非完全劳动能力的未脱贫群众,特别设置一批公益性岗位,根据贫困群众从业意愿安排就业,发放工资;对建档立卡贫困户中的大学生,优先安排就业。在服务外包上,牧原集团把液态肥还田、安全保卫、保洁绿化、餐饮保障等适宜贫困户参与的劳务承包给合作社,合作社组织运营后获取业务承包收益,在此过程中优先安排符合条件建档立卡贫困户参与就业,让贫困户通过参与劳动获得收入,改变“等靠要”思想,激发脱贫致富的内生动力。“N”则是指开辟金融扶贫、教育扶贫、订单扶贫、消费扶贫等精准扶贫新途径。设立扶贫基金:牧原集团出资1亿元、市政府出资0.2亿元,组建成立南阳市牧原扶贫基金会,用于教育资助、技能培训、奖励脱贫先进等事项。实行订单扶贫:牧原集团与贫困户签订供应小麦、玉米等饲料原料的种植合同,以高于市场价的价格收购。开展消费扶贫:牧原集团利用员工数量多、消费能力强等企业优势,购买贫困户的特色农副产品。实施金融扶贫:在牧原集团主导下成立了中证焦桐扶贫产业投资基金,扶持全市范围内高成长、带贫效果好的企业;市政府每年拿出一定数额的财政奖补资金,鼓励支持各县、市、区与牧原集团合作,成立中证焦桐扶贫产业投资子基金。推行教育扶贫:通过帮助贫困地区提升教育质量和教学水平、设立教育扶贫基金、开展资助贫困大学生、奖励优秀教师等活动,助力教育扶贫.

孙昊哲,经济学博士,硕士生导师。现任首都经济贸易大学党委常委、副校长。(2017年11月—2020年8月挂职任南阳市委常委、副市长)

责任编辑张琼文
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产业扶贫实践中的问题、困境及解决路径——以河南省南阳市为例

时间:2022-11-01 17:36:15

来源:中国乡村振兴网

作者:孙昊哲

坚决打赢脱贫攻坚战,确保到2020年所有贫困地区和贫困人口一道迈入全面小康社会,这是以习近平同志为核心的党中央对全国人民的庄严承诺。让贫困人口脱贫,体现党的理想、信念、宗旨,以及路线、方针、政策,是第一民生工程、头等大事。消除贫困,从世界范围来看都是庞大而艰巨的世纪工程,为这一艰巨任务目标实现设定一个明确期限,本身就体现了中国共产党作为执政党敢为天下先的非凡魄力和破釜沉舟的坚定决心。为了完成这一艰巨的任务,仅有决心是不够的,必须有科学、系统的顶层设计以及政策甚至法律制度的支撑,必须有切实可行、务实高效的举措。其中,产业扶贫就是推动脱贫攻坚工作的重要政策和举措。

一、产业扶贫在时间和空间上的巨大战略意义

在精准扶贫、精准脱贫思想的指导下,坚决打赢脱贫攻坚战,产业扶贫是关键,是治本之策。习近平总书记强调,“要脱贫也要致富,产业扶贫至关重要”。总的来看,可以从两个层面来看产业扶贫的重大现实意义。

一方面,从时间维度上看产业扶贫的现实意义。产业扶贫是打赢现阶段脱贫攻坚战的核心战术举措。按照中央的部署,从2015年到2020年,利用5年的时间要实现7 000多万农村贫困人口彻底脱贫。党中央把这项艰巨事业定性为“脱贫攻坚战”,即表明这项事业的艰巨性和实现目标的坚强决心,也明确必须采取非常规、超长力度的手段和措施才能达到战略目标。由于上下齐心、多措并举,这场战役已经取得了阶段性胜利,在这期间产业扶贫无疑起到了决定性作用。首先,产业扶贫的覆盖区域广、涉及贫困人口多、精准扶贫见效快。贫困人口大多分布在集中连片特困地区和深度贫困地区,这些地区大多处于山区,资源特性趋同,统一制定的产业扶贫政策可以做到全面的覆盖和普遍的适用。相关林果、食用菌、中草药等产业的经营特点是易推广、见效快,能够迅速实现农民增收并可持续。其次,产业扶贫具有重要的基础平台功能。不管是对口扶贫、教育扶贫、金融扶贫,还是易地搬迁扶贫、生态保护扶贫,要想实现政策落地见效,必须落到具体的项目上、聚焦到相关产业上。所以,产业扶贫是聚合扶贫政策、提高脱贫质量、顺利完成脱贫目标的重要功能性平台。此外,按照中央部署,2020年实现基本脱贫后,一些阶段性的扶贫政策、措施有可能退出,只有激发贫困地区和贫困人口的内生脱贫动力,抓住政策机遇发展产业,增强致富兴业能力,变政策“输血”为自我“造血”,才能从根本上保证持续脱贫、长期脱贫、抑制返贫,因此,产业扶贫又成了保证持续脱贫的关键。

另一方面,从空间维度上看产业扶贫的现实意义。产业扶贫是促进区域经济发展,全面建成小康社会的基础工程。毫无疑问,产业是区域经济的“发动机”。一个地方的快速发展,一定伴随着产业的崛起,特别是就基层的县域经济而言,产业是强县之本、致富之源、脱贫之基。从这个角度来说,我们通常所说的产业扶贫,应该是充分调动当地产业带动扶贫、参与扶贫。从严格意义上说,没有单纯的扶贫产业这一产业类型,产业扶贫所发展的产业,至少应该是地方经济母体之中的产业,是地方经济多种形态中的一部分,只是在享受国家扶贫政策、实现扶贫功能方面有了特殊之处。这就要求推动产业扶贫事业,不能脱离地方实际情况和经济现状,要因地制宜,抓好扶贫产业立项。要在扶贫的同时,促进地方经济发展。要在引入产业的过程中建立良好的利益联结机制,充分挖掘运用地方资源禀赋,充分调动地方政府、企业参与,让它们与贫困群众一起共同打造和分享扶贫产业发展成果。这既能保证地方经济的稳定发展,又能保证扶贫工作的顺利进行,真正实现产业扶贫与地方经济的共生共赢。从这个角度讲,只有产业扶贫才能实现既脱贫又致富,既完成脱贫攻坚任务又促进地方经济可持续发展。所以,产业扶贫在脱贫攻坚战中有着举足轻重的战略作用。

二、产业扶贫实践中遇到的问题与困境

一般意义上,产业扶贫应该是先发展好产业,再寻求发挥产业的扶贫功能。而这一点实际做起来非常难,特别是这项工作最终要落实到各县、各乡镇和各村组的最基层领域,做好这项工作对政府基层干部、企业经营者以及参与的脱贫群众都是很大的考验和挑战。结合河南相关市县产业扶贫工作的实际情况看产业扶贫存在的问题具有一定的借鉴意义。

(一)产业扶贫工作中技术层面存在的问题

从各地产业扶贫工作落实情况来看,以产业扶贫实现精准脱贫为目标导向,在产业扶贫工作推动的技术层面还存在诸多问题。例如,项目组织方法、路径不到位,影响产业扶贫工作效果。以金融政策扶贫为例,国家、省、市各级调拨各项金融资金扶持产业的政策是明确和具体的,本可以成为发展地方产业项目、助力地方现有产业发展同时实现扶贫目标的良好基础和有力抓手,但从实际情况来看,到了基层,在项目选择、项目包装、银企对接上都存在方法不多、效果不理想的问题。

从多地实践看,仍存在产业扶植政策不能落实到位的情况。其主要原因在于,产业政策的支持特别是资金的支持需要有详细规范的项目规划和项目方案作为支撑,从实际情况来看,各县域以下的申报主体所做的产业扶贫规划甚至是单个项目的实施方案,存在或者笼而统之,或者表述不详、操作性差、重复规划严重等问题,造成有政策、有资金但由于程序或技术问题而不能落实到位的情况。

此外,产业扶贫项目缺乏应有的整合,过于分散,不能形成产业规模,影响扶贫效果,更难实现可持续发展。同时,项目分散导致资金分散、监管机制不配套,长期积累也会产生新的金融风险。

(二)扶贫对象对扶贫项目认同度不高、获得感不强、参与程度不深

有的扶贫对象对扶贫项目认同度不高、获得感不强、参与程度不深,造成这种情况的原因有很多。首先,主观上,贫困群众没有形成脱贫的内生动力是主要因素。其次,客观上,在项目规划和项目实施过程中没能很好地征集贫困群众意愿,没能很好地动员发动群众,这是工作操作层面的原因。再次,扶贫产业本身存在特殊情况和难度。例如,相对于其他产业,农业产业市场信息宏观的多、微观的少,涉及农业科技服务的多,对市场进行前瞻性预测、综合分析的少,因此盲目生产多、订单生产少,贫困群众往往又缺乏获取信息的工具和能力。最后,作为经济活动的主体,贫困群众在技术和资金上的短板,也成为发展产业的短板。贫困群众大多只能从事低水平、小规模的小农经济范围的工作,而基层农技服务体系不健全、不完善,科技服务的力度和广度与实际需要都还有较大差距。农民经济状况不佳,积累少、家底儿薄,直接获得财政扶贫资金补助支持的范围和力度有限,资金筹措能力比较弱,从事产业活动本身有很大局限。

(三)可持续发展的环境和机制仍需不断完善和优化

可持续发展的环境和机制仍需不断完善和优化是全局性、战略性的大问题。概括地讲,有以下几个方面的内容:

一是支持扶贫产业发展的资源硬环境还需不断打造和优化。贫困地区多为边远内陆山区,有丰富的特产,这种资源优势还没有很好地转化成产业优势。例如,很多山区都有很好的资源禀赋,但当地农民往往无力高效开发。当前中央涉农改革不断推进,土地流转、农地三权分置改革等在全国逐渐落地,要盘活山区农业资源,必须积极探索落实政策,大胆引入外部资本,合法流转山地、林地,进行系统性规划和长期开发,支持发展农业专业合作社,形成“公司+农户”等产业模式,让资源变现,使企业获得利润,同时也让农民获得稳定的收益。

二是推动扶贫产业发展、吸引企业积极投入扶贫事业的软环境建设还需大力加强。前一时期,在国家相关政策支持和上级政府鼓励要求下,很多地区扶贫项目如雨后春笋般涌现,但由于缺乏科学合理的顶层设计和规划,不能与当地的资源禀赋和区位优势很好地结合,开发项目和产业类型之间不但不能很好地协同互补,甚至还存在冲突。这种缺乏大局统筹、各自为政的产业项目局面,不但不利于产业发展,起不到应有的扶贫作用,还会给一个地区的经济发展带来风险。此外,相关配套设施、社会化服务、前期基础设施建设、技术、人才和其他营商服务等使产业实现良性发展的营商软环境还远远满足不了产业扶贫可持续发展的需要。

三是推动产业精准扶贫的合理利益联盟机制不能很好形成,成为产业扶贫可持续发展的重要制约。只有企业、贫困群众、村集体组织等相关各方按照共享理念形成利益共同体,共谋发展、共享利益,才能使得产业扶贫事业达到预期效果并可持续。从当前产业扶贫实际情况看,很多地方在这方面还存在许多技术性难题需要破解,如企业与贫困群众直接对接的成本问题,自然资源、公共资产(资金)或者农户权益资本化或股权化问题,直接参与产业生产经营的农户自我发展能力问题,等等。因此,应构建适合当地实际情况的合理利益机制。目前各地在实践中已经摸索出几种企业与贫困群众的利益联结方式,包括创业联结、劳务联结、资产联结、订单联结、帮带联结等,但要真正形成可持续的科学联盟机制,还需要不断磨合完善。

四是在产业扶贫整个链条上,政府、企业、脱贫群众各自定位不准,也是目前实际工作中遇到的难题。在政府定位方面,存在“冰火两重天”的两极现象。有的是“包办者”,即政府的工作重心没有放在培育新型农业经营主体和新型职业农民上面,存在政府“包办”企业、企业“包办”农民的异化现象。有的政府甚至充当“甩手掌柜”,把产业扶贫工作完全甩给企业,自身不发挥主导、引导和支持的作用,也不承担相应的责任。带贫企业则存在“空壳化”现象,不去真正带动农户,空有带贫之名,没有带贫之实。贫困地区存在的最大问题就是懒汉现象。在工作实践中,许多地区只强调贫困户增收结果,不注重贫困户参与,贫困户在无任何劳动付出的情况下,仅凭身份就获得收入。这样极易造成养懒汉现象,引发贫困群众“靠着墙根晒太阳,等着政府送小康”的“等靠要”思想。贫困群众脱贫主体定位不明确,内生动力就无法形成,产业脱贫就不可持续。

三、从南阳市的产业扶贫实践中总结突破以上困境的路径及方法

(一)建立“志智双扶、两业并举”的长效机制

做好“志智双扶、两业并举”的氛围营造和制度保障。坚持精准识别、精准施策,做到精准帮扶。树立鲜明制度导向,健全评估机制,及时提供决策参考,增强政策的正向引导和刚性约束,扶勤不扶懒。全面深化精神扶贫,在农村地区厚植自力更生、勤劳致富的精神土壤,塑造自发脱贫、积极脱贫的标杆典型,激发贫困群众脱贫志气。从财力物力保障、基础设施建设、发展产业吸引群众参与、提供技术市场服务等方面创造良好的条件,真正把贫困人口扶起来,使其具有脱贫志气和自我发展能力,确保脱贫效果持续稳定。持续分层次提高贫困人口文化水平和致富能力,补齐短板、强化弱项,推动贫困人口实现自我发展,切实参与产业扶贫、就业扶贫。设计符合贫困人口特点的参与模式和利益分配方式。要从贫困人口文化素质、发展能力参差不齐的实际出发,既努力避免只有简单利益回报而把贫困人口游离于产业发展过程之外,也有效防止出现侵吞扶贫资源、侵害贫困人口利益的问题,确保扶贫产业实现多方式包容性发展。要培育新型经营主体,加大对种养大户、农民合作社、龙头企业等新型经营主体的支持力度,帮助贫困地区引进适合当地发展的龙头企业,提高产业增值能力和吸纳贫困劳动力就业增收能力。引导和鼓励返乡农民工、中高等学校毕业生、退役士兵等农村人才在贫困地区创业兴业,带领贫困户发展产业,促进贫困地区大众创业、万众创新。

以河南省南阳市西峡县特色农林产业扶贫的实践为例,总结成功经验。西峡县根据基本县情,重点打造了菌、果、药三大特色主导产业集群,培育了一批龙头企业和全国知名品牌。

首先,西峡县在扶贫理念上有很大创新,提倡发展产业集群,培育农产品深加工企业集群。一方面,其将脱贫攻坚与菌、果、药主导产业捆绑,依托西峡县菌、果、药资源丰富的特征和基本县情,竭力发展菌、果、药三大特色优势产业,做大做强百公里香菇、百公里猕猴桃、百公里山茱萸产业集群,为精准脱贫提供了坚实的基础支撑,提供了源头活水,形成了产业扶贫与乡村振兴之间的良性循环。另一方面,其将脱贫攻坚与“农字号”龙头企业融合,从全县1 042家企业中筛选确定了104家与特色产业关联度高、经营状况优、发展潜力好、带动能力大、社会责任感强的“农字头”企业,包联全县有贫困户的村,把脱贫攻坚的立柱牢牢地夯到产业上、托在企业上,把贫困群众一户一户、一人一人深度嵌入到项目中、融入企业中,通过产业做大和企业做强而实现永久脱贫。另外,南阳市还实行了“个十百千万”扶贫工程,即强化“一个组织领导、培育十个产业园区、建设一百家扶贫车间、打造一千个扶贫基地,带动一万名贫困群众就业”。通过项目对接到户,将有劳动能力和经营能力的贫困群众全部融入产业链的生产、加工、购销、冷藏、运输等各个环节,实现户户有产业项目,人人能在家门口就业创业。

其次,西峡县在扶贫工作中,探索了产业做大、企业做强、基地做优、脱贫做实四位一体的产业就业脱贫循环模式,取得了“一举多效、多元共振、合作共赢”的显著成效。在特色优势主导产业方面,从2005年开始,积极发展壮大三大特色主导产业集群,县财政每年拿出专款,设立西峡县产业发展基金,对新发展猕猴桃示范园奖补每亩a500元,新建标准化香菇棚每棚奖补1 000元。目前,菌、果、药三大特色优势产业,已形成种植、加工、服务等全国最完整的产业链和最大的产业集群基地,三大产业集群的年综合产值在200亿元以上,西峡县农民收入的60%以上来源于这三大产业。在龙头企业方面,西峡县逐步培育壮大了宛西制药公司、仲景大厨房公司、华邦公司和果然风情公司等一大批农业产业化龙头企业。其中,宛西制药公司有主导产品六味地黄丸,全国销量第一;仲景大厨房公司有主导产品香菇酱,获得国家发明专利,全国市场占有率第一;华邦公司和果然风情公司主要从事以猕猴桃鲜果销售、饮品加工、果粉生产为主的出口,在全国同行业内处于领先地位。在生产基地上,西峡县将做实特色产业基地作为推进产业精准扶贫的载体和平台,打造了香菇标准化生产基地176处,山茱萸基地20万亩,猕猴桃人工基地11万亩、野生基地40万亩,并大力推广“公司+基地+农户”模式,将生产基地建设成为龙头企业的第一车间,实现了车间建在家门口,基地对贫困户的全覆盖。县财政拿出1亿元资金投入“两业”:每建成一个园区奖补资金300万元,乡镇每建成一个基地奖补资金100万元,贫困村和重点村每建成一个扶贫车间奖补资金50万元;对容纳劳动力就业、带动其脱贫的企业,每带动一人一次性奖励5 000元。

再次,西峡县在发展菌、果、药、游特色产业的同时,大力培育农产品深加工企业,拉长产业链条,提高农产品附加值,增强对劳动力的吸附力,增加农民与企业的收入。一方面,规划“四区”,东区强化猕猴桃与养殖产业发展,西区强化袋料香菇与猕猴桃产业发展,西北区强化袋料香菇与中药材种植产业发展,北区强化旅游业发展,做大做强“四大长廊”(百公里香菇长廊、百公里猕猴桃长廊、百公里山茱萸长廊、百公里旅游长廊)产业集群。同时,继续围绕“四廊”延展服务链条,发展菌、果、药、游产业,围绕袋料香菇种植、主辅料销售、拌料装袋、灭菌接种、越夏管理、采摘去腿、购销等衍生出无数上门服务团队,将贫困家庭劳动力嵌入服务链条。另一方面,继续壮大龙头企业,注重发展行业龙头企业,实施“抓大带小”的企业发展战略,推动特色产业延链、补链、强链,并强调把贫困群众吸附在种植、加工、仓储、购销、流通服务的产业链条上,把龙头企业的车间建在田间村头,发挥贫困户各自潜能,实现家门口创业就业,用产业的持续稳定发展带动贫困户的持续增收。

最后,落脚点都在贫困户就业上,重点做到“三个一批”,实现一个“全覆盖”,包括支柱产业吸纳一批、“双千计划”安排一批、“千人培训”转化一批。一是围绕菌、果、药、游等支柱产业实施“个十百千万”工程,吸纳万名劳动力就业,依托“农字号”行业龙头企业发展链条,确保一批贫困户在家门口创业就业。目前,已有3 280户8 063名贫困群众直接或间接嵌入种植、加工、服务等各类产业链条中,实现增收脱贫。其中,已有1 002户进入食用菌产业链,850户进入林果业产业链,418户进入中药材产业链,306户进入旅游产业链。二是实施“双千计划”:开发护林员、保洁员、保水员、保绿员等“四员”公益性岗位1 000个,年工资6 000元,县、乡镇财政承担工资比例为8∶2,安排符合岗位需求、外出就业困难的贫困家庭劳动力就业;依托“村口车间”开发企业岗位1 000个。三是开展“千人培训”,以全民技能振兴工程为主要载体,侧重培训周期短、易学易会、脱贫增收见效快的“短平快”职业技能,围绕规模种养殖、农产品加工、电商、旅游等与人社局、菌办(县食用菌办公室)、药办(县中药材生产办公室)合作,开展“订单式”“田间课堂”“授课入户”等6 000人实用技术培训,及时转化就业。

(二)建立社会广泛参与的协同机制

建立包括六个方面的协同机制:

第一,建立政府、市场和社会不同扶贫主体之间的协同机制,发挥市场和社会力量在脱贫攻坚中的作用,提升扶贫的效率和效果。从政府看,一要加强组织领导,落实扶贫责任;二要硬化扶贫政策,加强资源整合。从市场看,要引导企业参与扶贫,依托合作组织带动脱贫,开展招商引资促进脱贫,推进金融资本放大扶贫效益等。从扶贫力量看,要协调推进党政部门定点帮扶、社会团体扶危济困、社会监督促进公开。河南省南阳市企业组团运营发展产业助力当地扶贫工作的实践在这方面提供了成功经验。南阳市是南水北调中线工程的渠首所在地,拥有1 200万人口,共有11个县域,有六个国家级贫困县,其中渠首所在地的淅川县为国家级深度贫困县。南水北调中线工程自2014年开始向北方供水后,截至2018年5月8日,累计向北京输水50亿立方米,从根本上解决了北京的用水问题。为了体现饮水思源,携手奔小康,北京市与河南省结成协作共建关系,相继于2011年和2016年签订战略合作框架协议和深化合作协议。在此背景下,北京市和南阳市建立了长期协作共建关系,并不断探索新的合作模式,将两地的资源优势进行有效整合,形成合作共赢的长效机制。根据南阳市作为南水北调渠首所在地、核心水源区水质保护的特殊要求和特点,两地合作中重点突出环境保护和脱贫攻坚的任务实现。同时,南阳市政府、北京对口支援合作办正在共同推动北京首创集团、北京住总集团为首的大型国有企业,以组团投资形式在南阳市进行产业发展和脱贫攻坚的新型合作。具体做法和设想是,南阳市政府在南水北调中线渠首所在地淅川陶岔规划生态产业区,在北京对口支援合作办的支持下,由北京首创集团牵头,协同北京住总集团、首农集团、首旅集团等大型国有企业以投资和项目化合作方式运营南水北调生态园(北京小镇)项目。北京首创集团、北京住总集团与淅川县扶贫开发公司共同投资组建生态园运营公司平台,再以社会融资和产业导入方式与首农、首旅等专业运营机构合作发展生态旅游、生态农业、生态养老、体育赛事等不同板块的产业组群。运营平台同时与淅川县扶贫合作社签署产业扶贫协议书,规定以分红形式拿出公司盈利固定比例的资金作为产业扶贫基金,专项用于全县扶贫产业发展,实现由土地流转扶贫、就业收入扶贫、分红基金扶贫三种扶贫路径组成的扶贫体系。通过这种模式,将南水北调核心水源区的生态保护、脱贫攻坚等任务同生态产业发展紧密结合起来,形成长效可持续机制。这样北京对口支援资金的使用也由以往的分散投入变为集中使用,形成“看得见、留得住”的规模项目。北京大型国有企业通过投资形式积极参与对口支援与协作,实现经济效益、社会效益双赢。

第二,建立政府不同部门及其不同层级之间的协同机制,加强基层组织能力建设,保障脱贫政策的有效落实。要充实乡、村扶贫组织特别是村级组织,壮大基层扶贫力量,提高政策知晓率和施策精准度。要调整优化乡村干部的年龄结构、学历结构,既要保留德高望重、有乡村工作经验的年龄较大的干部,又要采取提高待遇等切实有效的措施,鼓励大学生、复员军人、返乡务工人员等积极投身家乡建设和脱贫攻坚中。

第三,建立经济扶贫和精神扶贫的协同机制,激发贫困户的内生动力,提升扶贫脱贫的长效性。在脱贫攻坚工作中,贫困户(村)是内因,社会帮扶是外因,两者同频共振方能形成合力。脱贫攻坚要发挥贫困户的主体作用,通过“扶志”来消减来自精神层面的“贫根”,通过“扶智”为精准扶贫提供保障,通过激发贫困户内生动力来阻断代际贫困,从而确保如期完成扶贫攻坚任务。.

第四,优化政策协同机制,解决社会力量参与扶贫开发政策的“碎片化”问题。从政策协调机制入手,促进不同部门、不同类别的社会扶贫政策协调配合。一方面,建立社会扶贫管理部门间的协作分工机制,严格界定主体责任,明确不同部门的角色,推动跨部门合作规范化、制度化和常态化。另一方面,建立社会扶贫政策评估制度,对相互抵触、重叠、不适应新形势下精准扶贫工作的政策加以修改完善,同时对政策目标、政策内容、政策作用对象一致的政策加以整合。

第五,建立社会扶贫管理服务大数据平台。依托大数据技术,尽快建设社会力量参与扶贫的大数据信息管理系统,对当前分散的社会扶贫资源信息、资金信息、项目信息、队伍信息和对象信息等信息资源进行统一汇总,分析梳理,统筹管理,从而加强社会扶贫资源整合和布局的顶层设计,合理安排和高效使用社会扶贫资源,避免社会扶贫资源投入的分散、重叠、遗漏等问题,避免一些边远地区成为社会扶贫的“真空地带”。

第六,建立社会扶贫统一的信息公开、动态评价、成果宣传机制。要逐步建立社会参与扶贫的信息管理服务网络,既让社会各方面力量都能及时、准确、动态地掌握扶贫需求内容、强度和优先顺序,又能动态监管各种扶贫资源的流动和去向,彻底解决社会扶贫资源使用的信息不对称问题。要加强社会扶贫动态评估,通过开展科学的评估,有效决定某项社会扶贫项目是否应该介入、已实施的社会扶贫项目是继续还是退出,使社会扶贫效益发挥到极致。要加强社会扶贫的协同宣传,进行宣传思路和宣传方式创新,充分借助和用好各类媒体,整合宣传资源,组织一支精干高效的社会扶贫宣传工作队伍,营造良好的社会扶贫氛围。尤其是要抓好对具有帮扶能力和帮扶意愿的市场主体、社会组织和社会各界的动员宣传工作,让他们了解参与扶贫的方式和渠道,打造“人人知扶贫、人人愿扶贫、人人为扶贫”的社会扶贫大格局。

(三)开发更深层面的可持续内生动力

各地方应该全方位、多层次地开发利用资源,既要充分依托传统资源,打破一般种植业、传统农业的局限,另辟蹊径,深度开发全国地区独有的红色资源、绿色产品、特色产业,优化配置全国特有的浓厚历史、革命老区、特色民俗民风、秀丽山水风光、优质生态等资源要素,不断培育全国地区产业发展的新增长点,在这方面南阳市西峡县就有成功的案例。同时,产业扶贫要更加注重政府扶持和市场机制的有机结合。在产业扶贫过程中,政府的支持具有基础性作用,同时产业发展根本要靠市场,必须遵循经济规律、市场规律,在国家和财政扶贫力度不断加大的情况下,尤其要高度重视市场的作用。要通过完善生产经营体制,延伸产业化链条,有效防范市场风险,确保扶贫产业的可持续发展。

要不断完善利益联结机制,把共享理念贯穿到产业发展链条中,创新产业带贫机制,创新贫困户、村集体、企业多方受益机制,让贫困户、贫困村分享产业发展红利。总结推广直接帮扶、订单帮扶、股份合作、托管等产业精准扶贫模式,引导贫困户之间、贫困户与普通农户、贫困户与新型经营主体加强联合合作,建立更加紧密的利益联结关系,并统筹使用行政手段、法律规范来稳定、强化这种利益联结关系。要加强科技服务,进一步支持贫困地区加强适用技术推广应用,加强贫困户技能培训,建立农技服务精准到户机制,确保技术服务直接到户到人。围绕贫困地区特色产业发展,加强新型职业农民培育和农村实用人才带头人培养。引导支持企业在贫困地区建立劳务培训基地,开展订单、定向培训。这里很重要的一点是,产业发展归根结底要靠龙头企业的作用,如何培育、如何引进、如何共同打造是各贫困地区需要下功夫研究的事情。

例如,南阳市牧原集团创立了“3+N”扶贫模式,这种模式推动了产业扶贫事业的可持续发展。牧原集团是一家集约化养猪规模位居全国前列的农业产业化国家重点龙头企业。牧原集团与内乡县委、县政府携手打造了“5+”资产收益扶贫模式,即“党委政府+合作社+龙头企业+金融+贫困户”资产收益扶贫模式。具体是由县委、县政府主导,组织全县1.5万户贫困户,利用到户增收项目资金共同入股组成聚爱农牧专业合作社,合作社利用国开行扶贫贷款、人民银行扶贫再贷款,结合牧原集团对标准化养猪设施的需求,按照“合作社利用贷款建设—牧原集团租赁经营—贷款到期后牧原集团回购”的模式,采取按季度定期分红的办法使参与贫困户年度净收益不低于3 200元,并持续10年。此模式通过党委政府主导、合作社运营、龙头企业带动、金融支撑、贫困户参与,兼顾各方利益,实现多方共赢,内乡县1.5万户贫困户已累计获得分红5 700万元。

为进一步发挥牧原集团强大的带贫能力,该市在“5+”模式上推进了牧原集团“3+N”扶贫新模式,其中“3”即资产收益、转移就业、服务外包。在资产收益上,将原来县级所有贫困户组建成一个合作社的模式,演变为以乡镇为单位,组建若干个村级扶贫专业合作社,再由县级组建扶贫联合社的模式。政府和银行通过整合各类扶贫资金为村级扶贫专业合作社注入运营资金,并委托县级扶贫联合社集中统一管理,用于建设符合牧原集团工艺标准的现代化扶贫养殖基地,牧原集团提供租金租赁村级扶贫专业合作社资产用于自主生产经营,村级扶贫专业合作社按净收益的10%提取村级扶贫专业合作社公积金,剩余部分用于社员分红,协议到期后,牧原集团按原价回购资产,实现现有未脱贫户连续10年年户均收益3 000元左右。在转移就业上,牧原集团开辟就业绿色通道,吸纳贫困户家庭中有劳动能力的成员就近到牧原集团下属公司就业。对有正常劳动能力的未脱贫群众,根据岗位需求,开展培训后按集团正规员工标准安排就业,并缴纳“五险一金”,确保就业贫困群众年收入不低于3万元;对非完全劳动能力的未脱贫群众,特别设置一批公益性岗位,根据贫困群众从业意愿安排就业,发放工资;对建档立卡贫困户中的大学生,优先安排就业。在服务外包上,牧原集团把液态肥还田、安全保卫、保洁绿化、餐饮保障等适宜贫困户参与的劳务承包给合作社,合作社组织运营后获取业务承包收益,在此过程中优先安排符合条件建档立卡贫困户参与就业,让贫困户通过参与劳动获得收入,改变“等靠要”思想,激发脱贫致富的内生动力。“N”则是指开辟金融扶贫、教育扶贫、订单扶贫、消费扶贫等精准扶贫新途径。设立扶贫基金:牧原集团出资1亿元、市政府出资0.2亿元,组建成立南阳市牧原扶贫基金会,用于教育资助、技能培训、奖励脱贫先进等事项。实行订单扶贫:牧原集团与贫困户签订供应小麦、玉米等饲料原料的种植合同,以高于市场价的价格收购。开展消费扶贫:牧原集团利用员工数量多、消费能力强等企业优势,购买贫困户的特色农副产品。实施金融扶贫:在牧原集团主导下成立了中证焦桐扶贫产业投资基金,扶持全市范围内高成长、带贫效果好的企业;市政府每年拿出一定数额的财政奖补资金,鼓励支持各县、市、区与牧原集团合作,成立中证焦桐扶贫产业投资子基金。推行教育扶贫:通过帮助贫困地区提升教育质量和教学水平、设立教育扶贫基金、开展资助贫困大学生、奖励优秀教师等活动,助力教育扶贫.

孙昊哲,经济学博士,硕士生导师。现任首都经济贸易大学党委常委、副校长。(2017年11月—2020年8月挂职任南阳市委常委、副市长)

责任编辑:张琼文

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