2020年即将来临，离习近平总书记关于“打赢脱贫攻坚战，全面步入小康社会”的庄严承诺也越来越近了，在2019这攻坚关键之年，有必要好好回顾总结一下扶贫已取得的成就，查找目前存在的不足，展望一下脱贫成果如何巩固。

一、简要回顾扶贫历史

扶贫开发一直是党和政府重点关注的一项工作。改革开放以来，我国扶贫工作经历了5个阶段，取得了巨大成就。

1.制度变革扶贫阶段（1979年-1985年）

按照当时国家统计局划的贫困线（每人每年100元）来计算，全国贫困人口数量为2.5亿人，占全国人口总数约 25%。随着改革开放和家庭联产承包责任制逐渐推行，农民的生产热情被激发，农村生产力得到了解放，贫困人口从2.5亿人减少一半到1.25 亿人，贫困发生率降为14.8%。

2.专门机构组织扶贫阶段（1986年-1993年）

1986年国务院贫困地区经济开发领导小组（1993年改名为国务院扶贫开发领导小组）成立。这一专门的扶贫机构在全国范围内有计划、有组织地开展大规模的扶贫开发工作，使得农村扶贫更加规范化和制度化。到1993年底，全国农村没有解决温饱的贫困人口减少到8000万人，年均减少640万人，贫困发生率下降到 8.8%。

3.“八七扶贫攻坚”阶段（1994年-2000年）

1994 年，在全国农村基本解决温饱问题的基础上，

《国家八七扶贫攻坚计划（1994年—2000年）》颁布实施，由救济式扶贫向开发式扶贫转变。农村绝对贫困人口从1993 年的 8000 万人下降到2000年的3209万人，贫困发生率下降到 3.5%，解决了两亿多农村贫困人口的温饱问题。

4.集中连片扶贫阶段（2001年-2012年）

该阶段贫困人口分布地缘性特征日益明显，2001年按照集中连片的原则，把贫困人口集中的中西部少数民族地区、革命老区、边疆地区和特困地区作为扶贫开发的重点，并在上述四类地区确定扶贫开发工作重点县。2010年提出新的贫困标准（每人每年2300元），2011年提出总体扶贫目标，到2020年使贫困地区农民人均纯收入增长幅度高于全国平均水平，基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平，扭转发展差距。2012年底，贫困人口9899万，贫困发生率降至10.2%。

5.精准扶贫阶段（2013年至今）

2013年11月，习近平总书记到湖南湘西考察时首次作出了精准扶贫的重要指示。2014年1月，中央办公厅详细规制了精准扶贫工作模式的顶层设计，推动了“精准扶贫” 思想落地。精准帮扶措施包括发展生产脱贫一批、易地搬迁脱贫一批、生态补偿脱贫一批、发展教育脱贫一批、社会保障兜底一批。习近平总书记提出的扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准，即“六个精准”，是精准扶贫的内涵。

2019 年初开展了脱贫攻坚成效考核，283个县脱贫摘帽，连续6年减贫1000万人以上，贫困人口1660万，贫困发生率下降至1.7%。

二、扶贫工作存在的问题

在笔者挂职扶贫的湖北省，扶贫目标被总结为“一有”、“两不愁”和“三保障”，即有稳定的收入来源，不愁吃，不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房。精准扶贫从工作流程上分为精准识别、精准帮扶、精准管理、脱贫考核等四个阶段，目前看，这四个阶段的扶贫工作仍然存在较多问题。

（一）识别不精准，工作难度较大。

习近平总书记曾指出：“干部要看真贫、扶真贫、真扶 贫”，基本前提就是必须精准识别“真贫”，这是落实扶贫政策的源头性工作。但目前看，识别过程中存在很多问题。

1.群众参与度不够。

基层宣传不够或群众文化水平低，导致群众不太了解相关精准扶贫政策，另外很多群众外出打工或者疾病缠身，无暇参与精准识别工作。

2.评定程序不严格。

评定大多由村委会牵头，一般采取平均或按一定比例分配名额的方式，因缺乏有力的民主监督，就有了优亲厚友、谋取私利的渠道。另外，有的地区在精准识别时附加其他的标准，将违反计划生育政策、违反信访条例等情况的农民排除在外，造成识别准确度的下降。

3.情况掌握不到位。

近年来，劳务收入已经成为农民家庭经济收入重要来源，但这部分收入通常具有隐蔽性，为获得贫困资助，部分贫困户刻意隐瞒真实收入。另外，因天灾人祸，致贫或者返贫的群众并没有及时予以确认。

（二）精准帮扶存在问题多，力量未整合。

1.扶贫工作队伍骨干缺乏，素质有待提高。

当前，基层一线扶贫人员数量较少，大部分工作压在少数懂专业、有责任感的基层干部身上，但他们缺少充分的资源，为了应对上级部门的轮番考核，不仅扶贫工作要实，表现形式也要好，无形之中耗费了不少精力。另外， 部分扶贫工作人员素质不高，没有经过系统培训，未掌握脱贫攻坚知识、理念与工作技巧。有的本身也徘徊在贫困的边缘，带动脱贫致富的能力有限。

2.扶贫资金未整合，管理和分配存在漏洞。

扶贫资金主要通过扶贫办、发改、科技、财政以及农林牧渔等多部门管理，来源渠道多、资金分散，且建设内容相互交叉，难以形成合力、使用效率不高。对下帮扶时， 为均衡起见，经常采取扶贫资金平均拨付的方式，使原本就有限的财政扶贫资金运作使用更加分散化，发挥不出专项效果。另外存在资金到位难、被肆意截留、资金使用浪费，项目后续管护不到位等问题。还有的扶贫项目资金只能用于建档立卡户，建档立卡户干不了或不愿意干，非建档立卡户愿意干但不符合政策要求。此外，一些财政收入原本就不高的基层政府的财政压力也在持续增长，甚至出现“贫困户脱贫，乡政府返贫”的滑稽现象。

3.社会参与度不够，政府单打独斗。

脱贫攻坚从某种意义上是一场影响深远的社会治理工程，是在“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法 制保障”的总体格局下运行的。由于政府工作部门重视力度 不够，且未能从市场规律的角度调动高校、单位、企业、慈善机构和社会组织的积极性，只是对企业进行强行摊派或者补贴吸引，一旦补贴取消，没有盈利能力的企业倒闭或退出，政府部门容易陷入孤掌难鸣、举步维艰的境地。

（三）信息化水平低，精准管理未做到动态化

由于贫困地区经济条件落后，受技术条件限制，信息化水平较低，有些地方采用单机表格甚至手写本记的原始方式。许多基础性的数据统计、管理、上报工作都由村级干部负责，由于个人能力不足、责任不强导致错误频频。另外，随着经济社会发展和扶贫工作的推进，扶贫基准线不断调整变化，因而精准扶贫对象也必然不断发生变化，许多地区忽视这一客观实际，没有动态监管收入变动情况并调整补充扶贫对象，未对数据及时更新，做到“有进有出” 的动态管理，影响整体扶贫状况的分析和研判。

（四）精准考核不到位。

1.缺乏对村级干部的管理监督。

村级干部没有身份编制，工资待遇低，压力大，很多年轻人不愿意担任。在实际精准考核过程中，许多基层政府仅考核机关干部，对村级干部不敢、不愿考核，也缺乏相应的奖惩机制，导致了部分村级干部消极怠工，甚至谋求私利。

2.扶贫干部消极应付考核。

应对考核，少数扶贫干部临时加班造表，捏造数据，虚构脱贫成果；有的则突击走访贫困户，教他们背会应对上级领导检查的台词。有的考核人员虽然是来自上级部门， 但由于种种原因，在考核过程中只是做样子、走过场，而没有将考核细则落到实处。还有的考核人员不懂扶贫，只是对照考核表照本宣科，很好糊弄。于是，考核工作就成为了整个政策执行中精力投入最多，要求最为严格，同时含水量也最多的工作。

３.考核结果得不到科学合理应用。

部分地区存在着考核过程“轰轰烈烈”、考核结束“销声匿迹”、考核结果“束之高阁”等现象。没有科学有效地进行原因分析，存在的问题得不到及时解决，违规违纪未进行严肃处理，未起到监督警示作用。

三、问题产生的深层次原因

1.思想上未激发原生动力。

贫困群众受自然条件的约束，长期处在贫困状态且难以摆脱贫穷，会形成“贫困接纳”的思想，即麻木认命状态。他们思想观念落后、文化程度低、精神空虚、价值观比较消极，缺乏主动脱贫意识和长远发展规划，陷入精神贫困和经济贫困“双重陷阱”。他们不愿意改变现状，不顾道德舆论的指责，坐等政府扶持、专靠政府资助吃饭、抢要贫困

名额，成了“等靠要”的贫困钉子户。什么都不干，好吃懒做， 扶都扶不起来，成了标准的“懒汉”。

对于扶贫干部而言，有的只是被单位下派扶贫，缺乏责任感和对基层扶贫工作的激情，不关心贫困群众的实际生活状况，没有主动帮扶贫困户的强烈意愿，甚至厌恶与贫困群众打交道，不能坚持在贫困地区安心工作，只关心个人的仕途升迁；消极应对，得过且过，如果认为自己的前途不甚明朗、升迁无望，就想方设法调离贫困地区，甚至干脆辞职走人。

2.追求政绩导致功利主义。

“短期出效益”的政绩诉求在一定程度上会导致扶贫瞄准 的偏离。公共选择理论中政府和公职人员“自利性”决定了， 扶贫干部面临上级考核的压力，急于从扶贫工作上获得肯定，会更倾向于可见的、能够让群众感受到政策利好短期实惠，又不会产生很大社会矛盾的“慰问式”、“输血式”项目。为了完成政治任务，普遍强化各种量化考评，忽视工作质量的提升；建立数字化的指标体系，忽视贫困个体实际情况差异。这些急功近利的做法，往往使扶贫开发工作脱离贫困个体的实际需求，减贫效果难以持续。部分政府考核时，注重对扶贫样板村、样板户等“显绩”的考核，导致基层 单位将扶贫资源大量投入到基础较好的贫困村。除此以外，

维稳也成为基层单位日常考核的重要指标，面对维稳压力时，往往选择退让，精准扶贫中一些原则便被抛弃。

3.政策执行中存在官僚主义

在扶贫干部与贫困群众之间“信息不对称”的情况下，只讲集中，不讲民主的“家长制”作风泛滥。在扶贫政策具体执行的内容、方式、资金、扶贫对象的选择等方面，有的扶贫干部搞一言堂，倾向于使自己的利益受到维护，也容不得他人指责。由于扶贫干部的自由裁量权过大，与村干部或者上层领导“有关系”的少数村民获得资助的机会较大，但大多数贫困百姓的利益受到损害。

4.考核中存在形式主义

一些地方关于脱贫攻坚精准扶贫的会议多、讲话多、文件多、表格多，然而许多好政策依然停留在文件上无法落地。结果就是扶贫工作“只是看起来很努力”。目前存在数据扶贫和工作留痕现象，这反映了对扶贫工作推动的不自信，缺乏实事求是的作风，没有了解贫困户的真实需求，不掌握扶贫工作的精髓，是扶贫领域的新形式主义。表格扶贫和留痕扶贫等形式主义已经在很多媒体甚至人民日报上进行了披露和批评。

5.政府主导的扶贫存在局限性

作为中央和上级政府确定的基本受援单位，贫困县在我国贫困治理体系中发挥着承上启下的关键性作用。因全局性考虑，县级政府可能会选择更有利于全县发展的任务。 在产业扶贫方面存在突击式行为，重输血轻造血。注重对贫困户集中输血，忽视对贫困个体造血功能的培养，导致今后很容易出现返贫现象。有些项目水土不服，公司经营不善倒闭，造成扶贫资源浪费。个别地区眼光短浅，在承接产业转移的过程中引入了高污染、高耗能的企业，给当地带来了严重的环境问题。另外，扶贫工作导致利益重构， 乡村治理面临挑战。贫困农村有很大一部分人生活在贫困线附近，当扶贫资助行为对准了贫困线以下的部分群众，尤其是易地搬迁免费为符合政策的贫困户提供一套 25 至125 平方米、价值数万元的房子。处于贫困线临界上方未接受资助的非贫困户心理严重失衡。这种利益和心理的不平衡为乡村社会治理埋下风险的种子，容易引发弄虚作假争当贫困户、上访争要贫困名额或者达到脱贫标准而拒绝退出等严重问题，这对当前乡村人际关系和社会风气治理提出了新的挑战。

四、未来工作建议

未来扶贫工作如何开展，笔者认为要放到一个大的国际和国内环境现状来分析。当今国际形势错综复杂，中美贸易战为代表的全面战略对抗格局将长期存在，国内新旧动能转换任务艰巨，以房地产为支柱产业的发展模式不可持续，人工智能、物联网为代表的新生产力的迅猛发展，城镇化趋势不可阻挡。因此，笔者认为第一步要尽快改善相关工作，完成 2020 年脱贫攻坚任务。第二步，实现全面小康后，随着绝对贫困的逐渐消失，会出现城乡二元化导致转型性的相对贫困，因此，在宣布脱贫目标实现时，需要客观分析农村发展状况，做好未来工作规划。

（一）脱贫攻坚最后冲刺阶段

1.打造高素质的基层干部队伍。

加强扶贫干部思想建设，牢固树立全心全意为人民服务的宗旨，从贫困群众的根本利益出发，做好本职工作，不搞形象工程，踏踏实实为人民谋福利。继续选拔优秀干部充实到基层，加强素质能力教育培训，加强工作交流， 打造高素质、作风硬、思想纯洁的基层干部队伍。对扶贫干部要既严格要求又关心爱护。打赢脱贫攻坚战，关键在一线，关键在扶贫干部。扶贫干部愿意深入扶贫攻坚一线， 本身就值得被尊敬和关爱。“上面千条线，下面一根针”，脱贫攻坚战是一块磨刀石，扶贫工作中涌现出了一大批踏实肯干、能力出众的扶贫干部，这些优秀干部应予以提拔重用。

2.加大宣传培训力度，扶智与扶志相结合大力开展专业技能培训工作，向贫困百姓和扶贫干部广泛普及科学文化知识，致力于提升知识结构层次和技术技能。开展扶贫公益宣传，激发贫困群众自主脱贫愿望， 注重扶志、扶智相结合，发挥“扶志”激励作用，减轻“扶志” 负担和风险，增强“扶智”实施效果。坚持标本兼治、重在治本的原则，把提高农民特别是农村下一代的文化水平作为扶贫开发工作的重点，把文化教育扶贫作为扶贫开发工作的基础工程，解决贫困代际传递。

3.严格考核监督，合理奖惩激励

在脱贫攻坚和农村城镇化的快速推进过程中，伴随着扶贫款项发放、棚改拆迁和土地出让等红利的释放，不可避免会出现钻政策空子、侵占扶贫资源和国有资产的现象。 因此要加强组织领导，强化脱贫攻坚中党委和政府主体责任，建立成效评价体系，既保证评价的相对灵活性，又确保严肃性。对贫困县进行扶贫工作尤其是扶贫资金使用的巡视和审计全覆盖，查处“文件脱贫”、“数字脱贫”等形式主义行为，严肃处理脱贫工程的腐败问题，深化监督执纪问责和专项治理，对失职、渎职行为一抓到底。制定合理的激励机制，通过提高薪酬、授予荣誉、晋升职级等奖励手段，激发基层干部工作积极性，提高工作效率。突出贡献者，通过合理的考核途径予以提拔，对于落后者进行批评教育，对于腐败分子给予行政处分、甚至移交司法处理， 通过整顿农村吏治，改善政商环境，还基层一片朗朗乾坤。

（二）全面建成小康社会后消除贫困阶段。

1.做好顶层设计，推进城乡一体化和社会公共服务保障均等化。

政策重心应从过去的盯准贫困户变为一视同仁、城乡政策共享，以全面覆盖为主，精准到人为辅，在“兜底”和“普惠”之间找到新平衡，奖勤罚懒，最大化激发主观能动性。新型城镇化是我国现代化建设的重大战略和必由之路，是扩大内需和经济健康发展的火车头。一方面城镇化会带动大量农村人口进入城镇，产生庞大的消费、生产和服务需求；另一方面，农村人口减少也有利于提升农业生产规模化和现代化，实现农村可持续发展。

目前，大量进城打工的农民工尚未纳入城市保障体系，工资收入无法覆盖生活、教育和医疗成本，返贫隐患不得不重视。未来儿童营养、教育和医疗服务等社会服务将逐渐成为引发新贫困的主要因素。因此，逐步缩小城乡差距，保障所有务工人员和务农人员基本权益，实现基本公共服务均等化是当务之急。

2.优化经济结构，促进经济可持续增长。

经济可持续发展与社会和谐进步是我国的发展目标，也是消除贫困的必须途径。结构增长原理认为，不同产业的生产效率是不同的，农业经济、工业经济、服务经济的经济效率、社会效率、竞争效率、资源效率、综合效率是存在明显差异的，应坚持经济、社会与资源环境三维目标的平衡发展与整体优化原则，将有限的资源和人力要素由低效率产业转移到高效率产业，就会带来经济增长。经济的增长核心因子主要包括和平稳定（环境因子）、对外开放（结构因子）、人力资本（要素因子）和结构增长（方式因子）。因此，在保持和平稳定和对外开放的前提下，不断发展高科技，通过教育培训提高生产者的技术水平，不断进行经济增长结构优化，将有限的生产资本和要素投入到高效率的第二、三产业中去，在更少的约束条件下以新的增长途径，实现可持续发展。

3.医治大城市病，推进智能城市建设。

实践证明，未来相当长的时间内，中国的城镇化进程仍然会继续。提供更多就业机会、更好生活条件的大型及超大型城市仍在蓬勃发展。但由于缺乏规划、无序开发和无度索取，目前交通拥堵、资源紧张等大城市病在中国已经初显。如何解决大城市病，继续推动城市发展？城市发展原理认为应通过统计分析城市中所有产业的综合效率，优先发展金融与服务等优势产业，调整提高中等产业，竞争淘汰劣势产业。

随着计算芯片、人工智能和物联网的飞速发展，以人脑智慧、电脑网络和物理设备为基本要素，以智能管理、智能经济和智能社会为基本内容的智能城市也被提上日程。 根据城市发展原理，发展智能政府、智能商业和产业、智能教育医疗、智能家庭和服务能够极大促进知识进步、技术进步和结构升级，突破城市空间、资源、人口、劳动要素、资本要素的约束，实现经济效率、和谐、持续协同进步。

3.盘活三农资产，因地制宜发展特色产业。

农村集体产权制度改革是全面深化农村改革的重大任务，也是激活农村经济发展的重要手段。近年来，农村土地经营管理制度改革、农村“两权”抵押贷款、宅基地制度改革以及农村产权确权登记颁证等各项工作在部分地区铺展开来。应在全国范围内成立农村集体经济组织，利用土地流转方式将贫困户尤其是部分劳动能力或无劳动能力的贫困户手里的闲散土地集中起来，将集体“四荒”地（荒山、荒沟、荒丘、荒滩）、果园、养殖水面等资源，集中开发现代种养殖业等农业项目；充分利用生态环境优势和当地人文历史，大力发展现代农业和现代旅游业。广泛推广生物技术，提高科技成果转化率，改善生态环境，增加农产品附加值。根据习总书记“绿水青山就是金山银山”的重要指示精神，在旅游资源丰富的贫困地区实施旅游扶贫，遵循科学开发、因地制宜、突出特色、保持原味、有序实施等原则，建立区域旅游产业等可持续发展机制。

在全面建成小康社会决胜阶段，脱贫攻坚战已经成为标志性任务。目前的扶贫工作仍然存在很多问题，唯有找准病灶，方能对症下药、药到病除。更为重要的是，全面建成小康社会之后，相对贫困仍旧存在，扶贫任务依然艰巨，但主要目标是与社会保障、教育、医疗等社会公共服务相结合的城乡的统筹、平衡发展。为完成任务，唯有提前谋划、未雨绸缪，做好制度顶层设计，加大科技、教育投入力度，加快工业转型升级，方能顺利实现中华民族伟大复兴的中国梦。

（作者系国家保密局 调研员）

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