针对城镇化进程不断加快，城市发展缺空间、农村宅基地闲置，城市资源难下乡、乡村振兴缺投入等问题凸显，全国各地普遍根据经济社会发展实际情况推进空心村治理。近年来，河北省威县严守耕地保护红线，用活用好城乡建设用地增减挂钩政策，创新探索出“政府委托授权、国企融资市场化运作、指标增减置换、五方受益”的空心村宅基地治理改革推进县域经济高质量发展的新路径。

一、改革背景

威县作为河北省唯一县级综合改革试点县推进宅基地治理改革具有如下具体背景。

1、农村空心率高的现实倒逼。调研显示，截至2023年年初，威县65万户籍人口净流出达到23万多，属于人口外流较严重的地区。威县522个行政村，人均村庄建设用地0.45亩，除城区、镇区所在地村庄外，剩余435个村庄中，常住人口占户籍人口比例在70%以下的有243个，60%以下的有108个、50%以下的有46个，空心村率非常高。农村空心村率高带来几方面现象：一是农村基础公共服务设施严重欠账与严重浪费并存，影响公共服务水平；二是农村部分房屋年久失修，残垣断壁普遍存在，形成视觉上的极度贫困现象，与美丽乡村建设、全面脱贫以及县域高质量发展背道而驰。

2、突破要素流通的需要。很多地方的美丽乡村、社会主义新农村建设基本上靠各级财政推进，常常因为后续维护费用难以落实、基层腐败等无法可持续推进。如何通过市场配置资源，形成城乡资金、技术、人才要素流通，实现可持续推进农业农村综合改革是亟待突破的改革任务。

3、做强基层组织与集体经济的需要。据统计，十三五时期，威县有大量的村集体年收入是0。村集体经济薄弱造成很多农村公共服务水平低或根本无法提供，有的村甚至路灯的电费都付不起。为了促进城乡一体化高质量发展，做强基层组织与发展集体经济成为现实倒逼。

4、解决经济发展带来的土地制约现实需要。县域经济社会发展需要靠投资和项目带动，投资项目以及城市区域扩展肯定要新增占地。而这些新项目的占地土地指标从哪来成为全国很普遍的问题。以威县为例，年营收达到131亿元以上，预计税收10亿元以上的邢台钢铁厂从邢台市整体搬迁到威县，需威县一次性无偿提供3000亩土地指标。3000亩土地指标如果从外地购买，威县的有限财政资金根本难以支撑。缘此，威县根据农村空心现象突出的县情，顺势探索推进空心村宅基地治理改革，从县域内部实现增减平衡、进出平衡。

二、主要做法

空心村宅基地治理是指通过对农村闲置、废弃、粗放利用的宅基地进行整治，提高土地利用效率，改善农民居住环境，促进农村、农业发展的过程。2022年以来，威县成立工作专班，围绕破解各项瓶颈制约，创新探索出“12345”的治理新路径。

1、一个理念统领。坚持向改革要活力、要动力、要红利，创新“政府委托授权、国企融资运作、指标增减置换”的“空心村”治理改革机制。成立以县委副书记为组长，县政府分管领导为副组长的“空心村”治理指挥部，印发《“空心村”治理更新行动方案》《土地整治项目管理办法》等系列文件，统筹推进全县“空心村”治理工作。

2、城乡两头互补。围绕化解“城市发展缺空间、乡村宅基多闲置”和“城市资本难下乡、乡村振兴缺资金”两头矛盾，用足用好“增减挂”政策。根据方案及相关文件明确了项目实施重点步骤、流程和保障措施：（1）财政局，先期向农投公司注入资本金，用于农投公司向农发行融资贷款，撬动贷款资金；（2）自规局，根据乡镇上报的地块面积进行核实，符合立项条件的报农投公司，待农投公司进行前期勘察、设计等招标后，根据成果报省政府批准立项；项目复垦完成后，县级部门初验合格，县级组织验收，并报市级核实，合格后入项目库进行挂网交易；（3）农投公司，作为项目实施主体，及时根据确定地块进行审批备案，向农发行融资贷款。同时进行正式地块勘察、设计、预算等项目招标，待自规局上报省政府并批复立项后，实施项目房屋拆除和复垦施工，施工完成并自验合格后，整理档案资料，报自规局进行复验；（4）农发行，按照农投公司审批备案信息，编制项目融资贷款项目书，上报省、市农发行部门核准，同意后拨付贷款额度；（5）农业农村局、乡村振兴局，结合业务实际情况，为乡村振兴、人居环境整治、乡村建设进行政策倾斜、资金支持；（6）行政审批局、审计局、住建局，严格按照项目实施程序审核、验收、审批、立项。

3、三级组织发动。构建“县支持、镇统筹、村主体”三级联动推进机制，出台《行动方案》《项目管理办法》等，建立例会制度，制定计划表、路线图，周调度、月排队，每周组织相关部门、乡镇召开专题会议，及时研究问题、通报进度、协调推进。县委、县政府主要领导每半月一调度，开展现场观摩，进展较快的乡镇做典型发言，进度落后的乡镇作表态发言。

4、四力联合攻坚。统筹部门、国企、民企、农户四方力量，明确规划一体建设、项目一体实施、资金一体管理、安置一体补偿等系列机制。由乡镇牵头，重点在三个方面推进：（1）确定地块，在充分宣传发动、讲解政策基础上，按照方案和立项标准，初步确定地块报自规局测绘核实，同时调查民意，根据实际情况制定拆迁补偿安置方案和拆迁协议，召开群众代表会，公开公示方案及系列文件。农户认可后，签订按时完成承诺书；（2）编制评估报告和签订协议，根据拆迁补偿安置方案，委托第三方评估机构进行方案评估，签订房屋拆迁协议，收回原有房屋宅基证，配合农投公司进行房屋拆除及复垦工作；（3）申请补偿资金，按照评估报告、协议向农投公司申请前期农户房屋补偿费用，拨付农户，合理、合规进行房屋拆迁。

三、五方受益：威县空心村宅基地治理阶段性成绩突出

调研显示，截止2023年10月，威县空心村宅基地治理改革取得了阶段性成绩：河北省政府批复立项面积789.75亩，涉及15个乡镇30个村。一期已拆除完成并验收的有3个村合计119.72亩，预计县财政收益1亿元。进行土地指标交易4个村合计117.4亩，目前已交易金额1596万元。已完成拆除任务的5个村合计87.13亩。占补平衡项目实施涉及7个乡镇547.03亩。(完成立项800余亩，已验收119.7亩，预计实现财政收益1.16亿元。完成施工正在验收63.88亩，已拆除正在施工87.13亩，通过实施增减挂钩，城镇建设获得119.7亩建设用地指标，群众获得安置补偿4449.77万元，农民居住环境得到改善，村集体耕地面积增加。)威县空心村宅基地治理改革已得到河北省多个部门肯定，全国部分地区前往威县调研、学习借鉴经验做法。

调研发现，威县空心村宅基地治理改革成果可以概括为实现了县财政、乡财力、村收入“三个壮大”和群众增收、国企增利五方受惠受益。

1、解决了县土地指标。通过“增减挂”置换出新增用地指标，全县统筹安排使用，既可为县财政增收，有效提升县财政实力，也为全县开展抓投资上项目促发展提供了用地支撑，也进一步拓展了县域发展空间，提升了经济社会高质量赶超发展的承载能力，成为城乡统筹高质量发展的重要抓手。

2、改善了乡镇人居环境。复垦后的土地，农投公司以每亩24万元返还给乡镇（扣除项目复垦施工费）首先用于农户前期补偿。农户按每亩15万元补偿，剩余将作为乡村振兴工作经费，提升乡镇财力，助力巩固脱贫攻坚与乡村振兴，在改善人居环境、推动乡村振兴示范区和乡村建设、特色小镇建设等方面拓展了空间。

3、增加了村集体收入。项目实施复垦后土地权属不变，归村集体所有。耕地及相关设施移交给村集体，一是村集体可以租赁，直接作为村集体收入；二是鼓励结合产业规划成立合作社，对复垦后的土地，实施高效农业项目，壮大集体经济，促进产业发展，提升乡村公共设施建设及公共服务水平。据统计，此项改革让村集体收入平均增收10万元以上。

4、实现了群众增收。通过项目治理，一是群众可上楼进城，也可在本村重新建设新房，改善提升了农民居住环境，提升了幸福指数。二是群众可就地就近就业，也可在村集体发展的产业项目中就业，提高收入。对有意愿进城购房的群众，在最低成交价的基础上可再优惠1万元。

5、实现了国企增利。指标完成置换后，县财政按照同地类等级交易价格拨付农投公司，偿还农发行贷款，剩余部分做为公司增收，确保了财政资金的绩效收益，也为国有企业县农投公司增加了创收路径，为企业的健康发展助力。

以赵村镇东范村空心村宅基地治理改革为例:（1）可增加县建设用地指标41.23亩，预计可为县财政增收2200余万元；（2）拆迁后补偿资金剩余200余万元，将作为赵村镇乳业小镇和美丽乡村建设专项资金，用于基础设施提升和美化绿化亮化；（3）41.23亩土地复耕种植花生等作物，亩收500斤，可为村集体增收8万余元；（4）50余名有劳动能力的村民到君乐宝、艾禾等企业务工，预计每户年增收2万余元。有意愿进城购房的治理区村民，凭借拆除协议，在享受最低成交价基础上可再优惠1万元；（5）待指标完成置换后，县财政按每亩28（28.5）万元抵押返还县农投公司，可为该公司增收1649万余元。

四、主要特点与普遍推广的价值

研究发现，威县空心村宅基地改革对破解当前农村宅基地改革停滞不前，推进农业农村领域综合改革，推进县域高质量发展，促进城乡一体化发展具有研究、推广价值。威县“空心村”治理改革具有以下几方面显著特征。

一是坚持改革以人民为中心的改革发展理念。政府委托授权河北威州现代农业投资有限公司成立全资子公司，作为全县土地整治项目实施主体，负责对土地整治项目进行投资、实施、管理，同时按照“谁投资，谁受益”的原则，管理占补平衡和增减挂钩节余指标，确保项目投资的公益基础属性与可持续，确保“让利群众、群众受益”，提升群众的幸福感、获得感。

二是小切口推动系统性改革。通过空心村宅基地治理改革项目实施，以小切口推动系统改革促进县域经济发展活力：此项改革通过配套城乡一体化补偿安置、就地就近创业就业、参与集体经营等机制，为推进乡村建设、落实乡村振兴、巩固脱贫成果提供了动力引擎；配合乡镇镇区提升更新行动和主城区城中村棚户区改造，成为城乡融合高质量发展的重要抓手；通过“增减挂”置换出新增建设用地指标，拓展县城发展空间；通过宅基地治理改革加强基层民主自治，提升基层现代化治理水平。

三是坚持市场化运作。威县空心村宅基地治理最大的特色是坚持政府引导，市场化运作。政府整合相关资源，引入战略投资者，实行市场化运作，自负盈亏，实现资金平衡，不增加政府债务，属于低成本甚至零成本改革，规避了很多地方通行的以政府财政资金推进此项改革的做法。

四是尊重农民意愿。威县宅基地治理坚持依法依规，规范合同文本和实施流程。农民不同意就不推进，规避新改革激发新矛盾的现象发生。另外，空心片区达到十五亩才列入治理计划，避免部分地区插花式治理形不成综合效益的弊端。

五是严格保护耕地。威县强化土地用途管制，强化耕地质量保护与提升，坚决防止耕地占补平衡中补充耕地数量不到位、补充耕地质量不到位的问题。坚决防止占多补少、占优补劣等现象。坚持耕地红线绝不突破，已划定的城市周边永久基本农田不随便占用。

六是金融保障是威县改革特色之一。全国各地宅基地治理普遍存在财政资金富裕时不计成本投入，财政资金困难时改革停滞或烂尾。威县空心村宅基地治理一大特色是农投公司、农发行金融体系确保资金保障，同步保障了该项改革的可持续与公益性基本属性，规避了部分地区通过此项改革与民争利侵害农民权益现象的发生。（中国经济体制改革杂志社地方改革创新研究院课题组  供稿） 

【课题组长：潘治宏（中国经济体制改革杂志社社长、地方改革创新研究院院长）；报告执笔：贾存斗（地方改革创新研究院研究员）；课题成员：蔡文武（中国经济体制改革杂志社副社长、地方改革创新研究院副院长）；侯新宇（中国经济体制改革杂志社通联部、发行部主任）】

总监审：姚卜成
监　审：韩世雄
责任编辑：朱峰